張小平:排放權配額拍賣規則的域外經驗與中國模式

2020-8-15 14:10 來源: 《地方立法研究》 |作者: 張小平

中國排放權交易試點拍賣規則的實證研究


1.我國排放權交易試點的關于有償分配的一般規定
 
我國排放權各試點地區根據國家發改委的有關文件,結合當地產業結構現狀及發展趨勢、約束性降耗和減排指標等因素,確定了本地配額總量控制目標、納入強制性配額管理的企業或單位名錄以及配額分配方案。在配額分配的方式上,各試點地區毫無懸念地都選擇了高比例免費分配配額。[30]
 
從制度上考察,我國各試點地區關于排放權配額有償分配相關規定如下:
 
表2:我國排放權交易試點中關于排放權配額拍賣的有關規定 [31]
 

試點地區

相關文件中是否提及有償分配

是否提及拍賣

是否規定拍賣細則

北京

未提及有償分配。在《北京市碳排放交易管理辦法(試行)》第八條中提及,“市發展改革委確定不超過年度配額總量的5%作為調整量,用于重點排放單位配額調整及市場調節。”

《北京市碳排放權公開市場操作管理辦法(試行)》中有專章規定拍賣。

《北京市碳排放權公開市場操作管理辦法(試行)》中有規定

天津

《天津市排放權交易管理暫行辦法》第七條規定:“市發展改革委會同相關部門根據配額總量,制定配額分配方案。

配額分配以免費發放為主、以拍賣或固定價格出售等有償發放為輔。拍賣或固定價格出售僅在交易市場價格出現較大波動時穩定市場價格使用,具體規則由市發展改革委會同相關部門另行制定。因有償發放配額而獲得的資金,應專款專用,專門用于控制溫室氣體排放相關工作。”

同前

上海

《上海市碳排放管理試行辦法》第九條規定,“市發展改革部門應當根據本市碳排放控制目標以及工作部署,采取免費或者有償的方式,通過配額登記注冊系統,向納入配額管理的單位分配配額。”

《上海市人民政府關于本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》中提及“試點期間,碳排放初始配額實行免費發放。適時推行拍賣等有償方式。”后來傾向于“有償競價”的提法。

湖北

《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》第十五條規定,“政府預留配額一般不超過碳排放配額總量的10%,主要用于市場調控和價格發現。其中,用于價格發現的不超過政府預留配額的30%。

價格發現采用公開競價的方式,競價收益用于支持企業碳減排碳市場調控、碳交易市場建設等。”

未出現。湖北碳排放權交易中心使用“競價轉讓”的提法。

重慶

未提及

未提及

廣東

《廣東省碳排放管理試行辦法》第十四條規定,“第十四條 控排企業和單位的配額實行部分免費發放和部分有償發放,并逐步降低免費配額比例。”

廣東省發改委《關于碳排放配額管理實施細則》第七條規定,“省發展改革委綜合考慮行業基準水平、減排潛力和企業歷史排放水平,制定本省配額分配實施方案,經省配額分配評審委員會審議并報省人民政府批準后公布實施。配額分配實施方案應包括控排企業、新建項目企業名單,年度配額總量,免費配額與有償配額比例,配額分配原則、方法與程序,有償配額競價發放數量、發放平臺與發放規則等。”第十一條規定,“省發展改革委依據配額分配實施方案組織有償配額競價發放。控排企業可自愿到有償配額競價發放平臺(以下簡稱競價平臺)購買有償配額。新建項目企業在轉為控排企業管理前,須按第四章規定購買足額的有償配額。配額有償發放所取得的收益,應專項用于促進減碳工作以及相關能力建設。”在歷年的《配額分配方案中》規定了“有償發放”和“競價”。

深圳

《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》中未提及。《深圳市排放權交易管理暫行辦法》第十六條規定,“第十六條 配額分配采取無償分配和有償分配兩種方式進行。無償分配的配額包括預分配配額、新進入者儲備配額和調整分配的配額。有償分配的配額可以采用拍賣或者固定價格的方式出售。”

同前

 
 
綜上,七個排放權交易試點中,除重慶外,在相關規范性文件中,對有償分配均作了規定。在有償分配的具體方式上,用詞不一,有“有償競價”、“公開競價”、“拍賣”等多種提法。在七個排放權交易試點的相關規范性文件中,大多數保留了有償分配的可能性,并且有償分配的主要含義是指拍賣,但是在拍賣的具體規則上,沒有做出具體規定。目前制度關注的重點,仍然在于免費分配上。
 
2.我國排放權交易試點配額拍賣的實踐
 
根據公開資料,在七個排放權交易試點中,上海、湖北、廣東、深圳有配額拍賣的實踐。
 
表3:我國排放權交易試點拍賣情況總結 [32]
 

試點地區

拍賣時間

平均成交價(元/噸CO2

成交量(噸CO2

北京

   

天津

   

上海

2014-06-30

48

7220

2017-06-30

38.77

41855

2018-07-31

41.54

305327

湖北

2014-03-31

20

200000

重慶

   

廣東

2013-12-16

60

3000000

2014-01-06

60

3892761

2014-02-28

60

1130557

2014-04-03&2014-04-17&2014-05-05

60

528884+679471+528796

2014-06-25

60

1362870

2014-09-26

26

2000000

2014-12-22

30

701442

2015-03-27

35

422461

2015-06-10

40

314643

2015-09-21

16.1

300000

2015-12-21

15

300000

2016-03-29

12.9

500000

2016-06-08

不成交(申報量少于計劃發行總量)

 

2016-09-21

9.88

500000

2017-01-04

15

500000

2017-03-27

16.5

500000

2017-06-05

不成交(申報量少于計劃發放總量)

 

深圳

2014-06-06

35.43

74974

 
 
從上述總結中可以看出,拍賣最為活躍、最為常態化的是廣東,其次為上海。湖北和深圳迄今只有一次拍賣。考慮到用拍賣分配排放權配額這種公共資源是一種新的制度,無論是拍賣的組織者還是參與者都需要在實踐這種制度的過程中不斷學習試錯,總結經驗,因此廣東和上海的實踐經驗,最具有參考價值。
 
3.我國排放權交易拍賣相關運行規則
 
在7個排放權交易試點中,北京的具體拍賣規則規定在《北京市碳排放權公開市場操作管理辦法(試行)》中。但北京目前無拍賣的具體實踐。在有拍賣具體實踐的4個試點中,排放權配額拍賣的具體規則規定在拍賣公告中。具體情況見下表:
 
表4:我國拍賣權交易試點中關于拍賣運行規則的具體規定 [33]

試點地區

相關文件名稱

發布日期

具體規定

北京

《北京市碳排放權公開市場操作管理辦法(試行)》

2014-06-10

1.本市配額拍賣采取單輪封閉競買的形式。每個競買人可提交多份競買書,每份競買書均應注明競買配額的數量及競買價格等內容。競買數量應為100噸配額的整數倍,競買價格應為0.1元人民幣的整數倍,每份競買書只能注明一個競買價格。

2. 每次拍賣前,市發展改革委應根據市場情況設定保留價格。競買人提交的競買價格不得低于保留價格,否則競買書無效。

3.每次拍賣中,單個履約單位可申請競買的配額數量不得超過該次拍賣總量的15%,單個非履約單位可申請競買的配額數量不得超過該次拍賣總量的5%。

4.本市配額拍賣采用統一價格結算。按競買價格由高到低的順序對所有競買書的競買數量進行累加,累計數量達到拍賣數量時的最低競買價格為結算價格。

5.所有買受人按照競買價格由高到低的優先順序獲得配額。當所有買受人累計競買數量大于拍賣數量時,競買價格等于結算價格的競買人在該價格下可獲得的配額數量,為剩余配額數量與其在該價格的競買數量占該價格總競買數量比例的乘積,并向下取整。

上海

《關于組織開展2016履約年度上海市碳排放權配額有償競價發放的通知》

2017-06-17

1.此次所競買的配額只能用于競買人本單位2016年度履約清繳,不能用于市場交易。

2.競買底價為上海碳排放配額(SHEA)在2016年11月18日至2017年6月29日期間所有交易日掛牌交易的市場加權平均價的1.2倍,且不高于42元/噸。具體競買底價將由上海環交所于6月29日收市后公布。

3.在規定競價申報時間內,競買人通過交易系統可進行買入申報。申報價格不低于競買底價時,申報有效。

4.競價申報結束,系統按照價格優先,時間優先的原則對所有有效申報進行排序,以發放總量內最低申報價作為競買統一價成交。(1)競價申報時間結束后,系統按價格優先的原則對所有有效申報從高到低進行排序,對于價格相同的申報按照時間優先原則進行排序(2)根據排列結果,以發放總量內最低的申報價作為競買統一價,并按照排列順序根據競買人的申報數量逐一成交。(3)當競買申報量小于或等于發放總量時,所有有效申報按照競買人申報數量成交;當競買申報量大于發放總量時,排列末位的可成交申報,按實際可競得數量成交。

 

《關于組織開展2017履約年度上海市碳排放權配額有償競價發放的通知》

2018-07-17

同上

湖北

《湖北省2014第一次碳排放權配額競價轉讓公告》

2014-03-24

1.競買底價為每噸20元人民幣。

2.根據《湖北碳排放權交易中心碳排放權交易規則》有關規定,市場參與人續以不低于基價的價格進行報價競買。在競價時間內,交易系統將按照價格優先、數量優先、時間優先的原則配對進行成交,直至配額全部轉讓。

廣東

《2013年度廣東省排放配額有償發放公告》

2013-12-09

1.競買底價為每噸60元人民幣。

2.競買量:(1)控排企業:2013年度配額總量的3%或以上;(2)新建項目企業:建成后預計年度碳排放總量的3%。

3.采取統一價成交方式。發放時間結束時交易系統將所有競價申報按照價格優先原則進行排序,價格相同的申報按照時間優先原則進行排序。當申報總量不大于發放總量時,所有的申報按照競買底價作為競買統一價,按申報總量成交;當申報總量大于發放總量時,申報價格從高到低排列,依發放總量內的最低申報價作為競買統一價,按發放總量成交。

 

《2013年度廣東省碳排放配額有償發放(第二次)公告》

2013-12-24

同上

 

《2013年度廣東省碳排放配額有償發放(第三次)公告》

2014-02-20

同上

 

《2013年度廣東省碳排放配額有償發放(第四次)公告》

2014-03-26

1.本次發放有償配額總量為360萬噸。4月17日的發放量根據4月3日發放后剩余的配額量確定,5月5日的發放量根據4月17日發放后剩余的配額量確定。具體數量另行通知。

2.發放時間:2014年4月3日9:30-11:30,13:30-15:30;2014年4月17日9:30-11:30,13:30-15:30;2014年5月5日9:30-11:30,13:30-15:30。

3.其他同上。

 

《2013年度廣東省碳排放配有償發放(第五次)公告》

2014-06-16

1.競買人資格

未購買或未足額購買2013年度有償配額以及進行了配額調整的控排企業。

2.競買量

控排企業2013年度配額總量的3%,及配額調整部分的3%。

3.成交方式同上。

 

《2014年度廣東省碳排放配額有償發放(第一次)》公告

2014-09-18

1.競買底價為每噸25元人民幣。

2.競買量:控排企業和新建項目企業不限制單次競買量及總競買量,其他機構及組織單次競買量(單筆申報)不得低于5000噸。

3.成交方式同上。

 

《2014年度廣東省碳排放配額有償發放(第二次)》公告

2014-12-15

1.競買底價為每噸30元人民幣。

2.競買量、成交方式等同上。

 

《2014年度廣東省碳排放配額有償發放(第三次)公告》

2015-03-18

1.競買底價為每噸35元人民幣。

2.其他同上。

 

《2014年度廣東省碳排放配額有償發放(第四次)公告》

2015-06-02

1.競買底價為每噸40元人民幣。

2.其他同上。

 

《廣東省2015年度碳排放配額有償發放方案》

2015-09-08

1.配額有償發放數量:2015年度配額有償方法的數量為200萬噸,分四期競價發放。每期有償發放的數量將另行公告。當期未能成功發放的有償配額,省發展改革委將收回,原則上不再投放市場。

2.原則上在2015年9月、12月和2016年3月、6月下旬安排一期有償發放。具體日期由廣碳所至少提前七個工作日予以公告。

3.競買人資格:包括控排企業、新建項目企業和投資機構。

4.申報數量和價格:競價人單筆申報價格不設限制。競價人單筆申報量不得低于1000噸,在競價時間截止前可多筆申報,但每筆申報通過系統提交后均不可撤銷。單個競價人的累計申報量不得超過當次發行總量的50%。

5.政策保留價:2015年度配額有償發放將設置政策保留價,作為競價的最低有效價格。政策保留價按照競價公告日的前三個自然月廣東碳市場配額掛牌點選或掛牌競價交易平均成交價的80%計算。

6.競價成交方式:競價成交采取統一成交價的方式,并要求量價滿足相關條件方可成交,具體如下:(1)競價時間結束后,交易系統自動將所有競價人申報按照價格優先原則進行先后排序,申報價相同的按照時間優先原則進行先后排序。(2)當申報價高于政策保留價的申報總量小于當期發放總量時,所有申報均不成交。(3)當申報價高于政策保留價的申報總量大于或等于當期發放總量時,按照申報排序先后成交,并以成交的最后一筆申報價作為統一成交價。

 

《2015年度廣東省碳排放權配額有償發放(第一次)公告》

2015-09-10

1.本此發行對申報價格不設限制。根據《廣東省2015年度碳排放配額有償發放方案》,本此政策保留價為12.84元/噸,作為競價最低有效價格。

2.其他與《廣東省2015年度碳排放配額有償發放方案》相同。

 

《2015年度廣東省碳排放權配額有償發放(第二次)公告》

2015-12-10

1.政策保留價12.8元/噸。

2.其他與《廣東省2015年度碳排放配額有償發放方案》相同。

 

《2015年度廣東省碳排放權配額有償發放(第三次)公告》

2016-03-18

1.政策保留價12.69元/噸。

2.其他與《廣東省2015年碳排放配額有償發放方案》相同。

 

《2015年度廣東省碳排放配額有償發放(第四次)公告》

2016-05-30

1.政策保留價12.27元/噸。

2.其他與《廣東省2015年度碳排放權配額有償發放方案》相同。

 

《2016年度廣東省碳排放配額有償發放(第一次)公告》

2016-09-09

1.政策保留價9.37元/噸。

2.其他與《廣東省2015年度碳排放權配額有償發放方案》相同。

 

《2016年度廣東省碳排放配額有償發放(第二次)》

2016-12-21

1.政策保留價為11.27元/噸。

2.其他與《廣東省2015年度碳排放權配額有償發放方案》相同。

 

《2016年度廣東省碳排放配額有償發放(第三次)公告》

2017-03-15

1.政策保留價為16.09元/噸。

2.其他與《廣東省2015年度碳排放權配額有償發放方案》相同。

 

《2016年度廣東省碳排放配額有償發放(第四次)公告》

2017-05-24

1.政策保留價為15.15元/噸。

2.其他與《廣東省2015年度碳排放權配額有償發放方案》相同。

深圳

《深圳排放權交易所拍賣公告(第001號)》

2014-05-20

1.拍賣底價為每噸35.43元人民幣(以截止5月27日的市場平均價格的一半為準)。

2.拍賣申報:投標人在拍賣時間內只能進行一次拍賣申報,一次申報可提交3組報價,3組報價數量不得超過投標人允許的最大申報數量。申報一經提交不可撤銷。

3.中標原則:(1)有效申報數量高于或等于拍賣數量時,按有效申報價格從高到低排序,以全部拍賣數量募滿為止時的價格作為最后中標價格;(2)申報價格等于最后中標價格的投標人有多個,且該價格申報數量超出配額剩余匹配數量時,以該價格各投標人申報數量占各投標人申報總數量的比例乘以配額剩余數量分配,按最后中標價格成交;(3)有效申報數量低于拍賣數量時,以所有有效申報中的最低申報價格成交。申報價格高于拍賣底價的申報為有效申報。

4.最大拍賣量:參加拍賣的投標人的最大申報數量不得超過其2013年度實際碳排放量與2013年度實際確認配額之間差值的15%。否則視為無效投標。

 
 
4.分析與評價
 
(1)在核心拍賣方式的選擇上,在有拍賣規定及拍賣實踐的五家排放權交易試點中,北京、上海、廣州、深圳均選擇了統一價格的封閉拍賣方式,這與本文通過對理論模型和實驗結果的綜述中得出的結論是一致的。
 
北京、上海、廣州、深圳的拍賣規則中,均對這種方式下的成交規則,也即拍賣的組織方法和成交價格、成交數量做出了解釋。其拍賣交易規則的內核均為:在設立拍賣底價的基礎上組織一輪集中封閉報價,在底價之上的報價均為有效出價,按報價從高到低的原則,確定哪些競價者勝出、獲得其所申報數量的配額,一直到配額售完為止,此時最低一個報價,如果仍在拍賣底價之上,即為有效的市場出清價格,所有勝出的競買者,均按此價格而非競價中的報價結算。
 
湖北的拍賣規則,從其文字表述看,類似一種連續競價制度,與狹義拍賣所代表的集中競價制度有所區別。從我國證券市場設計運行的經驗來看,集中競價在價格發現方面表現更好,而連續競價具備價格形成功能,但更注重交易效率,其是否能實現《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》第十五條所規定的“價格發現”目的,從規則設計的角度來講,是值得慎重考慮的。
 
(2)當有效競買數量小于預定拍賣數量時,北京、上海和深圳認定拍賣有效,按實際競買數量成交。湖北拍賣規則的精神與此類似。而廣東的規則在這個問題上先后采取了不同的處理方法。在2015年9月8日前,亦即《廣東省2015年度碳排放配額有償發放方案》公布之前,這樣的競買有效。而在該《方案》發布之后,此類競買無效,因此產生了2016年6月和2017年6月兩次拍賣不成交的情形。筆者認為,有效競買數量小于預定拍賣數量時拍賣是否有效的處理,主要出于以下權衡:如果以鼓勵交易、活躍市場、籌集收入為優先考慮事項,且拍賣間隔期較長,宜將此類拍賣認定為有效,按實際競買數量成交;而如果要保證配額的稀缺性、避免市場參與主體誤解市場信號、且拍賣間隔期較短的話,宜將此類拍賣認定為無效。
 
(3)排放權配額拍賣的原初含義,是配額有償分配和無償分配的二分法,換言之是在初級市場的語境下討論的。但是,由于拍賣具有向市場輸入流動性的功能,因此也可以將拍賣用于調控排放權二級市場。
 
從這個角度來看,北京的規則設計,兼容了拍賣的兩種功能,明確區分了“配額調整”和“市場調控”,并且在《碳排放權公開市場操作管理辦法(試行)》第十四條中規定,“本市配額拍賣分為定期拍賣和臨時拍賣,均應按本辦法規定的形式和流程要求進行。定期拍賣的時間由市發展改革委確定并公布,不受配額市場價格約束。配額的日加權平均價格連續10個交易日高于150元/噸時,市發展改革委可組織臨時拍賣。”
 
上海的配額拍賣中,明確限制競買的配額只能用于競買人本單位年度履約清繳,不能用于市場交易,因此將拍賣的功能限定在初級市場,即拍賣是用來協助實現總量控制目標的;而廣東在2014年以后,允許投資機構參與競價,并且不限制拍賣后配額的用途,因此活躍二級市場的意圖更為明顯。
 
順便提及,通過拍賣調控市場,要和回購聯系起來,共同發揮作用。北京的《碳排放權公開操作管理辦法(試行)》中除拍賣外,規定了發改部門使用財政資金回購配額的程序,形成了完整的、供需雙向的市場調控路徑。廣東的回購則發生在交易所會員之間,局限于二級市場,更多體現的是融資和避險的功能,而非市場調控的功能。
 
(4)廣東的拍賣規則前后經歷了較為顯著的變化。例如,第一年所有控排企業都是被要求必須參與拍賣,而且只有拍賣了3%的配額后,免費發放的97%的配額才會被激活生效。而從第二年開始只有新建企業才被要求必須參與拍賣才能激活免費配額,對一般控排企業在免費發放(電力行業企業95%,其它行業企業97%)的基礎上,可以自愿的方式參與拍賣。[34]又如拍賣底價的設置。第一階段,2013年采用了強制購買政策,快速建立價格信號。受到60元/噸CO2競價底價的引導,全年度二級市場配額價格大部分時間維持在50—70元/噸CO2的波動區間。第二階段,2014年對競價機制進行了管制放松,建立了配額回收機制,引入機構投資者,采用階梯上升底價,提高電力企業購買比例。第三階段,2015年配額有償發放不設底價,采取政策保留價,通過采用競價公告日的前三個自然月廣東碳市場配額掛牌點選交易加權平均成交價的80%作為2015度首次競價的最低有效價格。 [35]再如在2014年4月的拍賣中,360萬噸配額分三次拍賣,前一次未售出的配額結轉下次,形成一種序貫拍賣。而在2015履約年度,則明確當期未能成功發放的有償配額,省發展改革委將收回,原則上不再投放市場,從而使連續兩次拍賣之間,購買者競買數量和競買報價相互干擾、相互影響的概率大大下降了。可以說,廣東不僅是排放權配額拍賣最為活躍的試點,而且根據拍賣的效果和不同時期的市場形勢,不停對規則進行微調,對不同方案進行嘗試,為排放權配額拍賣的規則設計,貢獻了非常寶貴的實踐經驗。
 
(5)在排放權配額拍賣中,設置底價有助于降低價格風險,并減少共謀的可能。[36]五個試點都規定拍賣應有底價。底價的設定方式有主觀和客觀之分。湖北和2013-14年的廣東,底價是排放權交易主管機關主觀決定的。上海、后期的廣東以及深圳,底價是根據市場行情設定的,體現了一級市場和二級市場的互動,是一種客觀設定底價的方法。在北京的規則中,用于配額調整的拍賣其底價不受市場行情約束,而用于市場調控的拍賣則根據市場行情設定底價,體現了用于初期市場的配額拍賣底價主觀設定、用于市場調控的配額拍賣底價客觀設定的思路,是兩種設定底價方式的結合使用,既保留了靈活供給配額的政策空間、又限制了排放權交易主管部門的自由裁量余地,值得在未來的全國市場規則設計中吸收采納。
 
(6)如前所述,統一價格拍賣容易產生囤積行為,因此對最大交易量要有所限制。北京、廣東、深圳的拍賣規則中對此均有明確規定,上海則通過限制拍賣所得配額的用途對此進行了間接限制。未來在全國市場拍賣的規則設計中,應當對此予以體現。具體的最大交易量的限制方法,可以根據市場形勢、市場結構、交易主體特征等具體設計。
 
(7)在5個試點中,規定拍賣規則的相關文件效力層級較低,均不具有正式法律淵源地位。北京的《碳排放權公開市場操作管理辦法(試行)》由發改委和金融工作局聯合發布。《廣東省2015年度碳排放配額有償發放方案》經過廣東省發改委批復,因此其中包含的拍賣規則也具有部門工作文件的地位。而湖北、上海和深圳的拍賣規則,直接由交易所在拍賣公告中規定。其效力層級更低。效力層級低能與拍賣規則具有較強技術性和需要根據具體情況隨時調整這兩個突出特點相協調,降低制度試錯和學習成本。但在拍賣規則效力層級較低的情況下,事后發生糾紛,可能會一并引發對拍賣規則性質及效力的質疑,不利于拍賣主體產生穩定的市場預期。建議未來的全國市場規則設計,在總結試點經驗的基礎上,以不低于部門規章的方式,發布統一的排放權配額拍賣規則,構架配額初期市場有償分配的基本交易框架。

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