碳排放權(quán)交易制度實(shí)施效果評(píng)介
“十二五”期間,國家正式啟動(dòng)碳排放交易相關(guān)工作,選擇
北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、
深圳等7省市作為試點(diǎn)區(qū)域。
在溫室氣體控制方面,基于數(shù)據(jù)的可獲取性,納入各試點(diǎn)省市交易體系的溫室氣體會(huì)有一些差異。其中,二氧化碳作為溫室氣體的重要組成,約占全國溫室氣體排放總量的80%,其數(shù)據(jù)可得性強(qiáng),成為交易體系重點(diǎn)控制的溫室氣體。7省市都將二氧化碳納入交易體系,其中重慶市更是將甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等其他5類溫室氣體全部納入交易體系。
在試點(diǎn)單位選擇方面,基于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性,參與試點(diǎn)的行業(yè)則有所不同,北京、上海和深圳的重點(diǎn)是服務(wù)業(yè),而廣東、湖北、天津和重慶則是工業(yè)。試點(diǎn)主要涵蓋
電力、
鋼鐵、
水泥、
石化等行業(yè)。在選擇參與單位時(shí),試點(diǎn)省市主要以年二氧化碳排放量或者年綜合能耗為據(jù),將重點(diǎn)單位納入試點(diǎn)范疇。其中,深圳市和北京市門檻最低,為年排放5000噸二氧化碳的單位;湖北省門檻最高,為年綜合能耗6萬噸標(biāo)煤及以上的單位。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著差異,納入標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)具有一定的地方特色。如深圳市除執(zhí)行二氧化碳排放量的標(biāo)準(zhǔn)外,還執(zhí)行了建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。無論門檻如何設(shè)定,納入交易體系的單位通常為當(dāng)?shù)啬芎拇髴艋蛱寂欧糯髴簟O嚓P(guān)數(shù)據(jù)顯示,截至2015年底,7個(gè)試點(diǎn)省市共納入20余個(gè)行業(yè)、2600多家重點(diǎn)排放單位。從總體上看,試點(diǎn)單位溫室氣體排放占當(dāng)?shù)乜偱欧帕康谋壤?5%-60%之間。
在具體操作方面,試點(diǎn)省市首先會(huì)在綜合考慮溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu),以及重點(diǎn)排放單位納入情況等因素的基礎(chǔ)上上,確定排放配額總量。除上海外,其他省市均為一年一核定。比如,2014至2016年,湖北省配額總量分別是3.24億噸、2.31億噸和2.53億噸。在總量控制的前提下,試點(diǎn)省市會(huì)依據(jù)歷史排放法、歷史強(qiáng)度法、行業(yè)基準(zhǔn)法等,計(jì)算各納入單位應(yīng)得配額。比如,湖北省主要采用標(biāo)桿法、歷史法相結(jié)合的方法計(jì)算配額;廣東省主要采用基準(zhǔn)線法和歷史排放法計(jì)算分配。在分配時(shí),試點(diǎn)省市采用免費(fèi)發(fā)放、有償發(fā)放,或兩者相結(jié)合的方法。除廣東外,其他試點(diǎn)省市都對(duì)配額進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放。配額分配后,有配額盈余的企業(yè)以及額外需求配額的企業(yè),則通過二級(jí)
市場(chǎng)進(jìn)行交易。
2、碳排放交易試點(diǎn)取得的成績(jī)
在試點(diǎn)過程中,各地積極探索,不斷創(chuàng)新,取得了一定成績(jī),主要如下:
(1)切實(shí)減少二氧化碳排放。截止2015年底,排放配額總量約12.4億噸二氧化碳當(dāng)量,其中北京、天津、上海、廣東和深圳
碳市場(chǎng)納入的重點(diǎn)排放單位已經(jīng)完成了2次碳
排放權(quán)履約;7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交排放配額交易約6700萬噸二氧化碳當(dāng)量,累計(jì)交易額約為23億元。其中,工業(yè)基礎(chǔ)較好的湖北省雖起步較晚,但成效顯著,目前已經(jīng)成為中國最大、全球第二大碳排放交易市場(chǎng)。截至2016年12月31日,湖北二級(jí)市場(chǎng)碳排放配額總成交量2.93億噸,總交易額69.43億元,分別占全國78%和82%。
(2)為啟動(dòng)全國碳排放交易打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。交易規(guī)則頂層設(shè)計(jì),對(duì)于全國碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)起著舉足輕重的作用。在試點(diǎn)中,各省市都頒布實(shí)施了相關(guān)法律
政策,如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》、《廣東省碳排放試行管理辦法》,對(duì)于試點(diǎn)工作起著積極引導(dǎo)和規(guī)范作用。當(dāng)然,這些法律政策也在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)和修正,對(duì)于制定和完善全國層面的交易規(guī)則奠定了好的基礎(chǔ)。此外,碳排放核算和核查、
碳配額分配、交易規(guī)則、履約機(jī)制、注冊(cè)登記等碳排放交易的關(guān)鍵制度安排也日趨成熟。
在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,國家明確2017年啟動(dòng)全國性的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。雖然前期試點(diǎn)工作為全面開展此項(xiàng)工作奠定了好的基礎(chǔ),但依舊存在一些亟待解決的問題:
(1)相關(guān)基礎(chǔ)比較薄弱。“從目前的頂層設(shè)計(jì)看,
碳交易體系的構(gòu)建,尚處于能力建設(shè)階段。”一方面,試點(diǎn)省市都進(jìn)行了規(guī)則制定工作,國家層面的相關(guān)制度也在這個(gè)過程中不斷完善,但現(xiàn)有法律
法規(guī)、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不健全,突出表現(xiàn)為全國性政策與試點(diǎn)省市政策以及試點(diǎn)省市間政策缺乏協(xié)調(diào),還不足以有效支撐全國碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)工作。另一方面,作為輔助碳排放交易體系實(shí)施的
碳金融,溫室氣體排放核算、報(bào)告和核查體系,以及交易注冊(cè)登記系統(tǒng)及災(zāi)備系統(tǒng)等尚處于探索和起步階段。
(2)交易體系不夠開放。只有在自由開放的交易市場(chǎng)中,才能實(shí)現(xiàn)碳排放配額的有效配置和提高交易效率。從試點(diǎn)看,七省市相對(duì)獨(dú)立,都有自身的交易規(guī)則和交易場(chǎng)所,配額也主要在各自轄區(qū)內(nèi)交易,具有一定的封閉性,缺少區(qū)域間的交易。全國性的碳排放交易市場(chǎng),除了在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行交易外,會(huì)存在大量跨區(qū)域交易配額的現(xiàn)象。但現(xiàn)有試點(diǎn)并未將配額跨區(qū)域交易作為重點(diǎn),不得不說是一大遺憾。
(3)相關(guān)機(jī)制缺少協(xié)調(diào)。國家在推動(dòng)碳排放交易的同時(shí),也有用能權(quán)交易、
節(jié)能量交易等兩個(gè)類似制度。國家發(fā)展改革委出臺(tái)的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》明確提出2017年在
浙江省、
福建省、
河南省、
四川省開展用能權(quán)交易試點(diǎn)工作。此外,北京、深圳、上海、福建和
山東等地也開展了節(jié)能量交易工作。在碳交易試點(diǎn)過程中,特別是啟動(dòng)全國碳排放交易市場(chǎng)后,參與交易的企業(yè)很有可能也在進(jìn)行用能權(quán)交易、節(jié)能量交易或者同時(shí)參與兩者,但目前卻缺少協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系的規(guī)定。
(4)會(huì)導(dǎo)致一定的不公平性。納入交易體系的企業(yè)主要為重點(diǎn)耗能企業(yè),其購買碳排放配額后,生產(chǎn)成本會(huì)隨之上升。當(dāng)前,綠色消費(fèi)尚未成為主流消費(fèi)理念,當(dāng)產(chǎn)品進(jìn)入終端市場(chǎng)時(shí),消費(fèi)者關(guān)注的重點(diǎn)是產(chǎn)品價(jià)格,而非企業(yè)的綠色投入,故會(huì)出現(xiàn)一種不公平的現(xiàn)象:有償購買碳交易配額的企業(yè),其產(chǎn)品價(jià)格會(huì)升高,在缺少類似機(jī)制對(duì)超額排放溫室氣體的中小企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的情況下,購買碳交易配額的企業(yè)會(huì)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。當(dāng)然,這種情況也適用于節(jié)約碳排放配額的企業(yè),其在減少碳排放的過程中,勢(shì)必會(huì)增加改進(jìn)技術(shù)或者使用清潔能源的成本,交易碳配額取得的收益通常難以抵消其額外的綠色投入。