一是建立健全以應對氣候變化法為統領的法律法規體系，推動我國全面綠色低碳轉型和發展，保障碳達峰與碳中和目標如期實現。

應盡快啟動應對氣候變化專門立法進程，將制定應對氣候變化法或碳中和專項法律列入當前立法計劃及十四屆全國人大常委會立法規劃。

應對氣候變化法應當構建以碳排放或溫室氣體排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放空間配置、碳排放權交易、碳排放測量報告核查等配套制度為支撐，兼及清潔發展與綠色低碳轉型等靈活執行機制的法律制度體系，促進實現碳中和與建設零碳社會。

在此基礎上，考慮到實現碳中和目標的綜合性和復雜性，應以調整優化能源結構為導向，統籌制修訂能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、節約能源法等相關法律；以促進資源循環高效利用為導向，統籌修改循環經濟促進法和清潔生產促進法；以構建國家公園為主體的自然保護地體系、適應氣候變化為導向，統籌自然保護地法、國家公園法、濕地保護法、自然保護區條例等的制修訂，為我國全面綠色低碳轉型提供基于自然的解決方案之相關法律保障。

各部門地方也應該在上述法律框架下，制定相關行政法規和地方性法規，為碳市場、綠色低碳轉型、清潔發展等的正常運行提供制度保障。

二是完善應對氣候變化和低碳轉型發展的宏觀協調管理機制。

加強黨中央的集中統一領導，設立碳達峰碳中和領導小組，強化頂層設計，統籌協調應對氣候變化的國際、國內事務，推動領導小組工作的制度化和常態化，進一步完善相關部門的職責和工作程序，確保應對氣候變化工作得到中央各職能部門的重視和落實，形成更廣泛的共識及協調合作機制，壓實各方責任，指導各級政府部門、地方、企業落實碳達峰和碳中和目標。同時，要進一步加強地方應對氣候變化和低碳轉型的能力建設。

三是建立基于現有約束性指標并兼顧長期碳中和導向的碳排放總量控制目標體系及相關制度。

與發達國家履約的絕對量碳減排不同，我國的碳總量控制目標要根據我國行政執行體制，建立自上而下與自下而上相結合、并與經濟復蘇和適度超前發展相適應的目標體系。

建議構建以碳排放總量控制目標為核心、碳排放強度和能耗強度雙降的目標體系，取代現有的能源“雙控”制度。這套目標體系一方面直接面向碳達峰和碳中和目標，另一方面也有利于促進經濟結構轉型和構建安全高效清潔低碳的現代能源體系，特別是高比例可再生能源體系構建，同時避免現階段能源總量硬約束對經濟發展的不利影響。

在具體目標值確立過程中，應充分借鑒現有能源、環境約束性指標的制定經驗和實施辦法，碳總量控制目標體系要反映經濟、能源、環境全面發展狀況，根據潛在的經濟環境發展目標指標進行估算，并通過GDP發展目標、能耗強度下降目標、非化石能源占能源消費總量比重等目標，確定碳排放總量目標范圍。

同時，還要進一步完善碳排放統計核算體系及相關制度，通過中央與地方協商制定和分配碳排放總量控制目標，推動央地形成政策合力。特定區域和行業的總量控制，按照經濟發展階段、結構調整、技術升級、能源替代潛力、空氣質量和大氣污染總量控制要求等因素的變化，同時要考慮區域間電力調入調出以及人口轉移等因素對碳排放轉移帶來的影響，合理進行空間配置、達峰總量及時間安排。

此外，鑒于當前國際國內經濟發展的不確定性，“十四五”規劃期間應對減排形勢進行定期評估，并根據實際情況對碳排放總量指標進行適當調整。

四是部署面向碳中和的低碳技術支撐體系。

碳中和遠景的實現，最終要落實到低排放和負排放技術在生產生活中的廣泛應用。盡快面向碳中和目標需求，啟動制定中長期低碳科技創新規劃，加快碳中和關鍵核心技術研發和創新。

建立基于全球合作的低碳科技創新體系，推動大規模可再生能源并網、綠氫制造、氫能煉鋼、可控核聚變、二氧化碳利用技術等關鍵共性技術、前沿引領性技術、顛覆性創新技術的研發創新和應用推廣，部署一批具有前瞻性、系統性、戰略性的低排放技術研發和創新項目，突破碳中和發展中關鍵材料、儀器設備、核心工藝、工業控制裝置等方面的技術瓶頸，逐步形成全球碳中和發展的新技術、新產品、新業態、新模式的創新中心。

同時要推動新一代信息技術和先進低碳技術的深度融合，全面大幅提升能源利用效率，通過碳中和愿景的引領和倒逼，在發展潛力大、帶動性強的數字經濟、智慧能源、智慧城市等高科技、高效益和低排放領域培育新增長動能，打造若干國際先進綠色低碳制造業集群。

五是加快以全國碳市場領銜的市場機制建設。

穩步加快全國碳排放權交易體系建設，出臺明確的碳定價規則。統籌碳排放權、用能權、節能量、綠證交易等相關市場機制的改革，避免重復低效和高制度成本，研究將用能權與碳排放權交易合并的方法，優先將可再生能源盡早引入目前以火力發電為主的全國碳排放權交易體系，并逐步納入水泥、電解鋁、鋼鐵、化工等其他重點排放行業。

促進巴黎協定有關碳市場機制的談判取得成果，探索國家間區域統一碳市場或碳排放權交易的可行性，通過合理定價，確保環境完整性，防止碳泄漏，促進公平貿易，降低減排成本，提高減排效果。

此外，在開展碳交易的同時，中國仍有必要為開征碳稅預留政策窗口，并擇機推動碳稅政策落實。

六是完善氣候投融資政策體系。

貫徹落實《關于促進氣候投融資工作的指導意見》，逐步構建氣候投融資政策體系。將氣候因素納入現有的綠色投融資體系，從源頭上確保氣候友好的投融資導向，為引導市場主體開展氣候投融資活動和規范金融機構產品創新提供分類標準和政策依據。

加大各級政府對綠色低碳轉型發展的財政投入和稅收優惠，推動構建有利于氣候投融資工作的政策環境，盡快啟動氣候投融資地方試點工作，鼓勵開展氣候投融資產品和工具創新，開發適用、高效、先進的氣候投融資分類標準體系，完善多元資金的治理結構,防控綠色債務風險。

設立國家碳中和轉型基金，優先支持綠色復蘇、有序退煤、高耗能產業轉型升級、落后困難地區公正轉型相關項目。針對企業的環境責任和投資績效，推進環境、社會和治理（ESG）綜合框架，推動企業環境信息披露、長期環境氣候計劃制定和綜合績效評估，制定相應投融資準則。

七是打好氣候變化國際合作牌，持續推進國際社會共同實現綠色復蘇和應對環境與氣候危機。

堅持在多邊框架下開展氣候變化國際合作，積極推動《巴黎協定》的全面有效落實。明確氣候外交服務總體外交和國家安全與發展的定位，與歐美發達國家、廣大發展中國家特別是“一帶一路”合作伙伴國家開展廣泛多元的合作，共同推動全球氣候進程。

積極推動中美之間在氣候領域的雙邊、一軌半、二軌對話與合作，爭取建立制度化的交流渠道和對等機制，并促進省州、城市間應對氣候變化務實合作。深化中歐綠色合作伙伴關系，推動中歐氣候與環境高層對話及地方政府、智庫等多方面對話，推動中歐在綠色復蘇上達成共識，將應對氣候變化全方位納入貿易投資、數字化等領域的合作中。

加強綠色“一帶一路”建設，制定中國在“一帶一路”國家投資項目的應對氣候變化指引，限制高碳項目投資，幫助“一帶一路”國家經濟綠色復蘇和實現其國家自主貢獻與可持續發展目標，同時與歐美日等在“一帶一路”國家開展第三方氣候合作。利用簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》的契機，中國應進一步加強與東盟國家在綠色發展和可持續貿易領域的全面合作。

同時，作為生物多樣性公約第15次締約方大會的主辦方，中國應發揮更重要的領導作用，引導推動生物多樣性保護、應對氣候變化等聯合履約，樹立我國在環境和氣候領域的負責任大國形象。

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文｜王毅  全國人大常委會委員、中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長；顧佰和  中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員

編輯｜鄧茗文

（本文為中國科學院可持續發展戰略研究組《2020 中國可持續發展報告：邁向碳中和之路》成果概要摘編，參考文獻略）