歐盟建立航空活動溫室氣體排放權交易市場的行為雖然引起廣泛爭議,但航空溫室氣體減排是必然的趨勢。航空碳排放全球談判如果啟動,將是新一輪利益博弈的開始。我國如何以發展中國家的身份,積極介入航空業溫室氣體減排的多邊談判,明確“共同”責任的同時堅持“區別”的對待,贏得時間練好“內功”是目前必須考慮的首要問題。

       歐洲當地時間2 月26 日,歐盟議會環境與社會事務委員會以多數票通過歐盟委員會于2012 年11 月提交的“暫停航空碳排放限額提案”,對進出歐盟境內機場的外國航空公司在2012 年整年產生的“航空碳排放量”暫不實行“碳排放限額”法令,但此項提案不適用于歐盟境內航空公司的國內航空活動。

        歐盟上述“暫停提案”是“妥協”還是“緩兵之計”,目前很難定論。事實上,從以下幾方面來看,“航空碳排放”納入“歐盟排放權交易機制”有其深刻的社會背景,并非是“無稽之談”。

        第一,全球氣候變化。關于氣候變化導致全球氣候變暖對人類社會帶來的危害以及人類排放的溫室氣體,尤其是二氧化碳對氣候變化的影響,現有研究成果已有定論。在過去的二十世紀,全球經濟發生的巨大變革及我們正進行的工業化生產以及所享受著的生活方式排放的二氧化碳,占溫室氣體排放總量的大部分。二氧化碳排放主要源于能源的產生過程、交通運輸及工業生產。國際社會已達成基本共識:控制人類活動引起的溫室氣體,尤其是二氧化碳的排放刻不容緩。

       第二,排放權交易體系是歐盟履行《京都議定書》承諾的主要手段。1997 年《京都議定書是人類歷史上第一個針對發達國家規定溫室氣體具體減排義務的法律文件,它以量化的指標和具體的時間表落實了發達國家在控制溫室氣體排放中的減排義務。作為《京都議定書》附件一中的區域經濟共同體,歐盟作出承諾,在2008 年至2012 年期間在其1990 年的溫室氣體排放量的基礎上,減少8%的排放。

       歐盟確信,以環境稅收、排污收費及配額交易等基于市場調節的方式是實現減排義務的最有效手段。為此,經過幾年立法準備,歐盟在2003 年10 月通過了《關于在歐共體內部建立溫室氣體排放配額交易機制的指令》,并在2005 年正式運行歐盟排放權交易體系(簡稱EU-ETS)。

       第三,航空業溫室氣體減排在《京都議定書》中沒有具體體現。由于《京都議定書》在談判過程中未納入航空業溫室氣體減排議題,只是在其第2 條第2 項中要求附件一國家應分別同國際民用航空組織和國際海事組織一起謀求限制或削減飛機和船舶用燃油產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。因此,在EU-ETS 實施之初,其所涵蓋的溫室氣體排放均來源于能源、金屬、礦產等工業活動,包括航空運輸在內的交通運輸業的溫室氣體排放并未涵蓋在EU-ETS 之中。

       然而,伴隨國際航空運輸活動的迅速發展,其溫室氣體排放量的相關數據引起國際社會的廣泛關注。歐盟認為,如果不對航空運輸所產生的溫室氣體排放進行控制,那么這些排放將會抵消其在工業領域所作出的減排努力,這無疑將會直接影響其兌現在《京都議定書》下作出的減排承諾。鑒于國際民用航空組織尚未就航空業溫室氣體排放削減達成一致意向,歐盟決定啟動將航空活動納入歐盟減排機制的法律進程。2006 年12 月,歐盟通過針對航空碳排放的《歐盟排放權交易體系指令的第二次修正案》,并于2008 年11 月正式頒布。

       美國航空運輸協會及會員美國航空公司、大陸航空公司、美國聯合航空公司認為歐盟上述修正案是“單邊行為”,違反《國際民用航空公約》多項條款,并在英國高等法院起訴歐盟,敗訴后又起訴至歐洲法院。2011 年12 月21 日,歐洲法院作出裁定,宣布歐盟實施國際航空碳排放限額管理的政策并未違反相關國際法。據此,歐盟宣布:自2012 年1 月1 日起,將對所有在歐盟機場起降的航班所屬航空承運人,不論其國籍,實行航空碳排放限額管理,航班所屬承運人應在2013 年4 月前向歐盟遞交其航班在2012 年整年的航空碳排放量,對超出核定限額部分需要在其碳排放交易市場購買相應的排放額度。

       對歐盟上述行為,國際社會普遍認為,鑒于航空活動的特殊性,國際民用航空組織須采取協調行動,在全球層面發動航空活動碳排放減排機制的多邊談判。在這種情況下,國際民用航空組織終于邁出重要一步:2012 年11 月9 日理事會會議宣布在2013 年10 月舉行的國際民用航空組織大會上,對國際航空碳排放議題啟動“基于市場化機制”的討論；緊接著11 月15 日,理事會會議宣布成立“特別高級專家小組”,為即將舉行的討論作技術準備。隨后,歐盟也高調作出讓步,對外國航空公司推出“暫停航空碳排放限額提案”,以等待即將舉行的2013 年國際民用航空組織大會。

       對此,我國政府須意識到,歐盟建立航空活動溫室氣體排放權交易市場的行為雖然引起廣泛爭議,但航空溫室氣體減排是必然的趨勢。航空碳排放全球談判如果啟動,將是新一輪利益博弈的開始。相比發達國家,我國減排節能技術相對落后,但航空活動發展迅速。因此,如何以發展中國家的身份,積極介入航空業溫室氣體減排的多邊談判,明確“共同”責任的同時堅持“區別”的對待、以贏得時間練好“內功”是目前必須考慮的首要問題。

      （作者：華東政法大學國際法教授 李偉芳）