2021年3月，歐洲議會投票通過了“碳邊境調節機制”（CBAM）議案。歐盟CBAM希望在提高歐盟應對氣候變化承諾時有助于保護歐盟企業不受國際競爭力和碳泄漏威脅，并提升歐盟以外國家的氣候雄心。7月14日，歐盟委員會正式提出氣候、能源、土地利用、交通和稅收等一攬子政策提案，以確保2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年水平至少減少55%。歐盟綠色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，可能對中國影響最大，更令人關注。

根據歐盟CBAM提案，CBAM將涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域生產過程中的直接碳排放。對于復合終端產品（例如，汽車、機械零件、鋁制品等）和其它產品沒有納入。2023-2025為過渡階段，所涵蓋領域產品只需報送排放數據，歐盟在此期間不征收任何費用。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產企業碳排放免費配額直至2035年完全取消碳排放免費配額，同期要求產品進口商根據產品生產過程中的碳排放支付碳費用，并逐年提高費率。歐盟進口商需要每年5月31日前申報前一年進口到歐盟的產品的排放數據，并遞交根據排放數據核算的CBAM憑證，CBAM憑證價格將與歐盟碳市場每周的均價掛鉤。

總的來說，無論從碳關稅可能征收的范圍來看，還是過渡期的安排，歐盟委員會CBAM提案比歐洲議會和歐盟委員會之前泄密版的提案寬松了許多。按照歐洲議會的版本，歐盟碳排放交易體系下的所有商品均應納入碳關稅征收范圍。也就是說，該機制應涵蓋電力和能源密集型工業部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃(2361, 29.00, 1.24%)、化工和化肥等。

歐盟政府向特定工業企業提供免費碳配額是為了歐盟企業不受碳泄漏威脅。既然CBAM機制是作為解決EU ETS中碳泄漏風險的替代措施，那歐盟就不能對歐盟外的企業征收碳關稅而同時還對歐盟內同業競爭企業提供免費碳配額，對歐盟企業提供雙重保護。單就CBAM機制對不同生產地的“同類產品”提供差別待遇這一點，就與世界貿易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿易保護的嫌疑。歐盟CBAM從2026年開始逐步降低工業部門的免費配額直至2035年完全取消免費配額，只是減少歧視程度，但并沒有根本解決“同類產品”差別待遇的問題。

除此之外，歐盟CBAM提案還有一些引起質疑的地方。比如，歐盟CBAM提案缺少出口企業證明實際排放量的條款。歐盟之外的生產商可能技術更先進，生產同類產品排放量更低。提案要經得起WTO條款審視，應有條款以確保生產商支付的不超過其實際排放的。對進口產品的排放量全部征收碳關稅也不公平，應扣除歐盟同類產品企業獲得的免費排放額度。另外，如果進口產品在其生產國已經承擔了一定的碳排放成本，那么這部分成本應當扣除。已承擔的排放成本，可能是碳稅或排放額度形式存在的碳價。但有些政策和措施，同樣具有隱含的碳減排成本。比如，國務院關稅稅則委員會發布公告，自2021年8月1日起，適當提高鉻鐵、高純生鐵的出口關稅，調整后分別實行40%和20%的出口稅率。這是今年中國第二次調整鋼鐵產品關稅。此前，5月1日起，適當提高硅鐵(12190, 64.00, 0.53%)、鉻鐵、高純生鐵等產品的出口關稅，調整后分別實行25%出口稅率、20%出口暫定稅率、15%出口暫定稅率。鉻鐵屬于高耗能產品，此類產品的出口加大了國內能源消耗和碳減排壓力。減少這些高耗能鋼鐵產品的出口，這里面已隱含了碳減排成本。雖然這些隱形排放成本不像碳價容易量化，折算成碳價有一定難度，但確確實實是企業已支付的碳成本。歐盟在征收碳關稅時，都應予以扣除相應金額。目前，歐盟CBAM提案只承認以碳稅或排放額度形式存在的、可量化的碳價。如果進口商能夠根據第三國生產商提交可核查的證據證明已經支付了碳價，則可以扣除相應金額。碳稅和排放額度之外的其他政策措施雖然也會使企業承擔隱形排放成本，但歐盟并不承認這種難以量化的碳價。

總體上中國和其他發展中國家對碳邊境調節機制持反對態度。但中國也應從CBAM中汲取有益的成分。中國已開展碳排放試點，通過碳價格激勵節能減排。現在又加快推進全國碳市場建設助力實現“雙碳”目標。從減少歐盟CBAM影響角度，中國應加快國內碳排放交易市場的發展，進一步擴大碳定價的覆蓋范圍，把更多的行業和企業納入到碳排放交易體系。中國可把歐盟CBAM覆蓋的行業作為優先考慮的部門。這樣即使要交，也可減少需繳納的碳關稅。另外，這些碳成本會提高中國高碳產品的成本。由于中國與印度、東南亞等新興經濟體存在貿易競爭關系，而這些國家減排政策又沒有中國苛刻，這些國家的同類產品反而可能競爭力提高、出口增加。與此同時，原本能效更高的中國企業可能會失去市場份額，全球排放量實際上可能還會增加。因此，中國一定程度上也面臨歐盟有效保護其實施減排承擔了額外成本的企業和避免碳減排被“泄露”的問題。沿這個思路，當中國和其他發展中國家指責歐盟單方面推動的CBAM違背了《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》下“共同但有區別的責任原則”和“各自能力原則”，強迫發展水平和能力與歐盟不同的其他國家和歐盟一起采取同等強度的減排措施，也會給中國實施碳定價下采取類似措施保護中國企業競爭力不受損害造成被動。

歐盟CBAM是歐盟單方面行動，有強迫不同發展水平和能力的國家執行統一的碳價之嫌。但碳價一定程度反映本地區的減排成本及配額供需關系。發展中國家的碳的社會成本比發達國家低，發展中國家的碳價比發達國家低是合理的。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影響廣泛的碳價政策，中國與國際社會應就CBAM的碳核算體系、與WTO規則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協調，制定出能廣泛接受的應對競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調節措施可能帶來的沖突。

【本文系國家自然科學基金重大項目（71690243）的階段性成果，將刊登在《探索與爭鳴》2021年第九期。】

本文作者 | 張中祥（天津大學馬寅初經濟學院創院院長、卓越教授，國家能源、環境和產業經濟研究院院長）