2025年是承前啟后之年，“十四五”收官在即，“十五五”規(guī)劃即將開啟。對于“十四五”規(guī)劃指標完成情況如何，現(xiàn)在基本可以做出一些判斷。
比如“十四五”規(guī)劃要求，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化
碳排放分別降低13.5%和18%。這兩個雖然是約束性指標，但從目前官方公布的數(shù)據(jù)看，大概率是完不成了。
去年年中，天津大學教授、國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長張中祥就預判，中國“十四五”將首次不能同時完成五年規(guī)劃的能源強度和
碳強度目標。
當時，他根據(jù)的是2021、2022和2023年的數(shù)據(jù)。這三年全年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比上年分別下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021和2022年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放分別下降了3.8%和0.8%，2023年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放與上年持平。
這意味這三年總的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別只降低了3.28%和4.56%，這與上述“十四五”規(guī)劃的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放減少目標相去甚遠。
也就是說，前三年只完成了五年規(guī)劃任務(wù)的大約25%，要在2024年和2025年完成75%才能完成五年規(guī)劃目標。
但根據(jù)2024年公布的數(shù)據(jù)和2025年計劃目標，這個任務(wù)確實有難度。
《2024-2025年
節(jié)能降碳行動方案》要求2024年單位GDP能耗降2.5%，二氧化碳降3.9%。
根據(jù)發(fā)改委發(fā)布會公布情況，2024年能耗強度下降3%以上，可能超額完成年度目標，但累計到2024年底，可能總下降約6.28%（3.28%+3%），離13.5%還差7.22%，2025年需要下降7%左右，這依然困難。
碳排放方面，2024年目標3.9%，目前完成情況不知道，但加上這個目標，累計到2024年總下降約8.46%（4.56%+3.9%），剩下2025年需要下降約9.54%，顯然不可能。
因此，根據(jù)這些數(shù)據(jù)可以推斷，“十四五”碳強度目標也無法完成。
所以，在《2024-2025年節(jié)能降碳行動方案》提出：盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標。
這里的“盡最大努力完成”用得很玄妙，既要努力確保目標的實現(xiàn)，但又帶有一定的靈活性，留有一定余地和空間。
能耗強度下降是“十四五”規(guī)劃《綱要》的約束性指標，既定目標任務(wù)必須完成。完不成的地方，國家發(fā)改委要找地方發(fā)改委負責人談話。
比如2023年9月的時候，國家發(fā)展改革委環(huán)資司就“十四五”節(jié)能目標完成進展滯后分別約談湖北省、
陜西省、
甘肅省、
青海省發(fā)展改革委負責同志。
談話通報指出，這些地區(qū)能耗增速較快，能效提升緩慢，扣除原料用能和可再生能源消費量后，能耗強度下降仍滯后于“十四五”目標進度要求，個別地區(qū)甚至不降反升。有關(guān)地區(qū)節(jié)能審查松弛，高耗能、高排放、低水平項目管理乏力，節(jié)能形勢十分嚴峻。
約談強調(diào)，有關(guān)地區(qū)發(fā)展改革委要全面貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，緊盯“十四五”節(jié)能目標任務(wù)，強化能耗強度下降目標剛性約束，加快扭轉(zhuǎn)節(jié)能工作被動局面。
所以，長期規(guī)劃收官前后，部分地區(qū)不惜采取“限產(chǎn)”、“限電”等措施追趕碳排放、能源消耗等目標。比如2010 年，約束性指標考核壓力下，部分節(jié)能
減排進度完成度不夠的省份開始采取“拉閘限電”措施，其中以
浙江、
江蘇、
山西等地最為典型。
2025年，是十四五規(guī)劃目標收官之年，很多地方為何不再“拉閘限電”了呢？
這是因為
政策的調(diào)控思路悄然發(fā)生了改變。發(fā)改委此前指出，堅決杜絕以“雙碳”為名搞“拉閘限電”。
更關(guān)鍵的是，國家開啟了從能耗雙控到碳排放雙控考核機制的轉(zhuǎn)型。
2021年，中央經(jīng)濟工作會議提出要“創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變”。
2023年7月11日中央深改委二次會議審議通過了《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，標志著我國正式向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型。
這一轉(zhuǎn)型不僅避免了能耗雙控中對可再生能源和原料用能的不合理限制，還為地方政府和企業(yè)提供了更大的綠色發(fā)展空間。
既然“十四五”目標完不成，那“十五五”怎么辦，以及如何辦，就成為關(guān)鍵。
“十四五”的教訓為“十五五”提供了關(guān)鍵啟示：需從單一能耗約束轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性碳排控制，并強化
市場與技術(shù)創(chuàng)新。
首先是對政策機制進行優(yōu)化。整個經(jīng)濟社會開始從“能耗雙控”向“碳排放雙控”全面過渡。
當前，能耗統(tǒng)計已逐步區(qū)分化石能源與非化石能源（如2023年統(tǒng)計新增“扣除原料用能和非化石能源消費量”口徑），未來需將碳排放總量和強度雙控納入地方考核，倒逼能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
地方考核也從“GDP競賽”到“低碳競賽”。新增“非化石能源消費占比”“
碳匯增量”等指標，并納入官員政績評價體系。
而且實行區(qū)域與行業(yè)差異化管理。對高耗能產(chǎn)業(yè)（如煤
化工、
鋼鐵）實施“清單式”控碳，而對可再生能源富集地區(qū)（如西北）放寬能耗總量限制，優(yōu)先支持綠電項目落地。三北地區(qū)可通過新增風電、光伏項目，在不增加碳排放的前提下發(fā)展低能耗產(chǎn)業(yè)，破解傳統(tǒng)能耗指標對經(jīng)濟的制約。
其次是通過完善市場機制，來代替行政命令。
比如擴大
碳市場覆蓋范圍與金融工具創(chuàng)新。當前全國碳市場僅納入
電力行業(yè)，“十五五”期間需納入鋼鐵、
水泥等8大高耗能行業(yè)，并探索碳期貨、碳保險等
衍生品，提升市場流動性。
綠色金融方面，對符合條件的企業(yè)提供貼息貸款和稅收減免等。
尤其是在碳排的基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面，通過完善排放核算方法，推動碳排放數(shù)據(jù)透明化等方面，為轉(zhuǎn)型加快機制建設(shè)。
比如2024年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，提出“將碳排放指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，“推動省市兩級建立碳排放預算管理制度”。
2024年10月，國家發(fā)改委等八部門聯(lián)合印發(fā)《完善碳排放統(tǒng)計核算體系工作方案》提出，“到2025年，國家及省級地區(qū)碳排放年報、快報制度全面建立。
此后，還陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于建立
碳足跡管理體系的實施方案》、《完善碳排放統(tǒng)計核算體系工作方案》、《產(chǎn)品碳足跡核算標準編制工作指引》等文件。
這些文件涉及企業(yè)、項目、產(chǎn)品、區(qū)域等不同主體，為地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)
碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡等全覆蓋打下堅實基礎(chǔ)。
“十四五”碳強度目標的未竟之業(yè)，揭示了傳統(tǒng)發(fā)展模式與雙碳目標的深層矛盾。經(jīng)濟增長與減排目標如何平衡，唯有通過政策、技術(shù)、市場的協(xié)同創(chuàng)新，才能將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機遇。對企業(yè)如此，對地方政府也是一樣。
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