張中祥:“十四五”碳強度目標不能完成,“十五五”怎么辦

2025-3-1 11:13 來源: 天津大學新聞網(wǎng)

2025年是承前啟后之年,“十四五”收官在即,“十五五”規(guī)劃即將開啟。對于“十四五”規(guī)劃指標完成情況如何,現(xiàn)在基本可以做出一些判斷。

比如“十四五”規(guī)劃要求,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。這兩個雖然是約束性指標,但從目前官方公布的數(shù)據(jù)看,大概率是完不成了。

去年年中,天津大學教授、國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長張中祥就預判,中國“十四五”將首次不能同時完成五年規(guī)劃的能源強度和碳強度目標。

當時,他根據(jù)的是2021、2022和2023年的數(shù)據(jù)。這三年全年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比上年分別下降了2.7%、0.1%和0.5%;2021和2022年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放分別下降了3.8%和0.8%,2023年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放與上年持平。

這意味這三年總的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別只降低了3.28%和4.56%,這與上述“十四五”規(guī)劃的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放減少目標相去甚遠。

也就是說,前三年只完成了五年規(guī)劃任務(wù)的大約25%,要在2024年和2025年完成75%才能完成五年規(guī)劃目標。

但根據(jù)2024年公布的數(shù)據(jù)和2025年計劃目標,這個任務(wù)確實有難度。

《2024-2025年節(jié)能降碳行動方案》要求2024年單位GDP能耗降2.5%,二氧化碳降3.9%。

根據(jù)發(fā)改委發(fā)布會公布情況,2024年能耗強度下降3%以上,可能超額完成年度目標,但累計到2024年底,可能總下降約6.28%(3.28%+3%),離13.5%還差7.22%,2025年需要下降7%左右,這依然困難。

碳排放方面,2024年目標3.9%,目前完成情況不知道,但加上這個目標,累計到2024年總下降約8.46%(4.56%+3.9%),剩下2025年需要下降約9.54%,顯然不可能。

因此,根據(jù)這些數(shù)據(jù)可以推斷,“十四五”碳強度目標也無法完成。

所以,在《2024-2025年節(jié)能降碳行動方案》提出:盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標。

這里的“盡最大努力完成”用得很玄妙,既要努力確保目標的實現(xiàn),但又帶有一定的靈活性,留有一定余地和空間。

能耗強度下降是“十四五”規(guī)劃《綱要》的約束性指標,既定目標任務(wù)必須完成。完不成的地方,國家發(fā)改委要找地方發(fā)改委負責人談話。

比如2023年9月的時候,國家發(fā)展改革委環(huán)資司就“十四五”節(jié)能目標完成進展滯后分別約談湖北省、陜西省、甘肅省、青海省發(fā)展改革委負責同志。

談話通報指出,這些地區(qū)能耗增速較快,能效提升緩慢,扣除原料用能和可再生能源消費量后,能耗強度下降仍滯后于“十四五”目標進度要求,個別地區(qū)甚至不降反升。有關(guān)地區(qū)節(jié)能審查松弛,高耗能、高排放、低水平項目管理乏力,節(jié)能形勢十分嚴峻。

約談強調(diào),有關(guān)地區(qū)發(fā)展改革委要全面貫徹黨的二十大精神,完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念,緊盯“十四五”節(jié)能目標任務(wù),強化能耗強度下降目標剛性約束,加快扭轉(zhuǎn)節(jié)能工作被動局面。

所以,長期規(guī)劃收官前后,部分地區(qū)不惜采取“限產(chǎn)”、“限電”等措施追趕碳排放、能源消耗等目標。比如2010 年,約束性指標考核壓力下,部分節(jié)能減排進度完成度不夠的省份開始采取“拉閘限電”措施,其中以浙江江蘇山西等地最為典型。

2025年,是十四五規(guī)劃目標收官之年,很多地方為何不再“拉閘限電”了呢?

這是因為政策的調(diào)控思路悄然發(fā)生了改變。發(fā)改委此前指出,堅決杜絕以“雙碳”為名搞“拉閘限電”。

更關(guān)鍵的是,國家開啟了從能耗雙控到碳排放雙控考核機制的轉(zhuǎn)型。

2021年,中央經(jīng)濟工作會議提出要“創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變”。

2023年7月11日中央深改委二次會議審議通過了《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》,標志著我國正式向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型。

這一轉(zhuǎn)型不僅避免了能耗雙控中對可再生能源和原料用能的不合理限制,還為地方政府和企業(yè)提供了更大的綠色發(fā)展空間。

既然“十四五”目標完不成,那“十五五”怎么辦,以及如何辦,就成為關(guān)鍵。

“十四五”的教訓為“十五五”提供了關(guān)鍵啟示:需從單一能耗約束轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性碳排控制,并強化市場與技術(shù)創(chuàng)新。

首先是對政策機制進行優(yōu)化。整個經(jīng)濟社會開始從“能耗雙控”向“碳排放雙控”全面過渡。

當前,能耗統(tǒng)計已逐步區(qū)分化石能源與非化石能源(如2023年統(tǒng)計新增“扣除原料用能和非化石能源消費量”口徑),未來需將碳排放總量和強度雙控納入地方考核,倒逼能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

地方考核也從“GDP競賽”到“低碳競賽”。新增“非化石能源消費占比”“碳匯增量”等指標,并納入官員政績評價體系。

而且實行區(qū)域與行業(yè)差異化管理。對高耗能產(chǎn)業(yè)(如煤化工鋼鐵)實施“清單式”控碳,而對可再生能源富集地區(qū)(如西北)放寬能耗總量限制,優(yōu)先支持綠電項目落地。三北地區(qū)可通過新增風電、光伏項目,在不增加碳排放的前提下發(fā)展低能耗產(chǎn)業(yè),破解傳統(tǒng)能耗指標對經(jīng)濟的制約。

其次是通過完善市場機制,來代替行政命令。

比如擴大碳市場覆蓋范圍與金融工具創(chuàng)新。當前全國碳市場僅納入電力行業(yè),“十五五”期間需納入鋼鐵、水泥等8大高耗能行業(yè),并探索碳期貨、碳保險等衍生品,提升市場流動性。

綠色金融方面,對符合條件的企業(yè)提供貼息貸款和稅收減免等。

尤其是在碳排的基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面,通過完善排放核算方法,推動碳排放數(shù)據(jù)透明化等方面,為轉(zhuǎn)型加快機制建設(shè)。

比如2024年8月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》,提出“將碳排放指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”,“推動省市兩級建立碳排放預算管理制度”。

2024年10月,國家發(fā)改委等八部門聯(lián)合印發(fā)《完善碳排放統(tǒng)計核算體系工作方案》提出,“到2025年,國家及省級地區(qū)碳排放年報、快報制度全面建立。

此后,還陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實施方案》、《完善碳排放統(tǒng)計核算體系工作方案》、《產(chǎn)品碳足跡核算標準編制工作指引》等文件。

這些文件涉及企業(yè)、項目、產(chǎn)品、區(qū)域等不同主體,為地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡等全覆蓋打下堅實基礎(chǔ)。

“十四五”碳強度目標的未竟之業(yè),揭示了傳統(tǒng)發(fā)展模式與雙碳目標的深層矛盾。經(jīng)濟增長與減排目標如何平衡,唯有通過政策、技術(shù)、市場的協(xié)同創(chuàng)新,才能將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機遇。對企業(yè)如此,對地方政府也是一樣。

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