2015年在巴黎召開的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方會(huì)議(世界氣候大會(huì))有兩個(gè)主要成果,一是大會(huì)參與國(guó)普遍同意,到本世紀(jì)末,將地球表面升溫控制在2度或1.5度之內(nèi);第二是主要排放大國(guó)都做出了自主
減排承諾。
這是氣候談判里程碑式的成果,但也有遺憾,如果各主要排放國(guó)的自主減排承諾停留在2015年當(dāng)時(shí)的水平,到本世紀(jì)末地球表面升溫將不可能實(shí)現(xiàn)控制在2度或1.5度之內(nèi),非常有可能升溫達(dá)到3-6度。所以巴黎締約方大會(huì)還提出了一個(gè)目標(biāo),到2020年,各排放大國(guó)要對(duì)照2度或1.5度的控溫目標(biāo),重新盤點(diǎn)并大幅度改善自己的自主減排承諾,以真正實(shí)現(xiàn)控溫目標(biāo)。
中國(guó)是世界第一排放大國(guó),每年排放量約占全球排放量的30%,中國(guó)的
碳排放最受世界關(guān)注。如果中國(guó)沒有特別積極的行動(dòng),全球氣候行動(dòng)目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。所以巴黎締約方大會(huì)的成果要想保持下去,全人類要想遏制住全球氣候變化,中國(guó)必須發(fā)揮特別重要的作用,甚至是領(lǐng)導(dǎo)作用。
2020年,習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上做出兩點(diǎn)承諾:第一是在2030年之前,中國(guó)要在巴黎承諾的基礎(chǔ)上提前碳排放達(dá)峰;第二是中國(guó)提出終點(diǎn)方案,即中國(guó)到2060年實(shí)現(xiàn)
碳中和。碳中和的意思是在大幅度減排的基礎(chǔ)上,剩余的排放量可以被生態(tài)系統(tǒng)完全吸收。
這是一個(gè)劃時(shí)代的承諾。中國(guó)社會(huì)做好準(zhǔn)備了嗎?我認(rèn)為還有不少差距。此前很多能源專家、氣候?qū)<姨岢龅母鞣N方案和路線圖,與碳達(dá)峰、碳中和的承諾相比都是保守的。所以,中國(guó)社會(huì),特別是核心部門如能源、氣候等部門會(huì)承受空前壓力。要想實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),中國(guó)一定要經(jīng)歷非常劇烈的增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)換,這兩個(gè)目標(biāo)會(huì)形成倒逼機(jī)制。
碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)在“十四五”規(guī)劃里多有體現(xiàn),在政府工作報(bào)告里也有非常突出的體現(xiàn)。2021年3月15日,習(xí)近平主席參加中央財(cái)經(jīng)會(huì)議,又對(duì)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提出了具體的要求。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo),中國(guó)政府與全社會(huì)要一致行動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變,中國(guó)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上必須有非常大的變化。
第一,能源結(jié)構(gòu)巨變。
習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)講到,在“十四五”期間建成以可再生能源為主體的能源體系,這是非常遠(yuǎn)大的目標(biāo)。
大概在四五年前,我和能源部門的專家開會(huì),我問過他們,很多歐洲國(guó)家都提出到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)以可再生能源為主,中國(guó)能不能實(shí)現(xiàn)?很多專家當(dāng)時(shí)判斷中國(guó)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的難度非常大,因?yàn)橹袊?guó)對(duì)煤炭過于依賴,中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)都跟煤炭高度相關(guān),真的要把煤炭消耗降低到能源結(jié)構(gòu)的20%-30%,難度巨大。但這次“十四五”規(guī)劃、習(xí)近平總書記出席中央財(cái)經(jīng)委會(huì)議,都明確提出這個(gè)要求。
所以,能源結(jié)構(gòu)調(diào)整,中國(guó)面臨巨大的挑戰(zhàn),好在中國(guó)可再生能源發(fā)展得非常快,兩三年前也改變了
政策。過去電價(jià)是標(biāo)桿上網(wǎng),現(xiàn)在競(jìng)標(biāo)上網(wǎng),可再生能源發(fā)電的邊際成本因此下降很多。
有好的政策,中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得了非常大的發(fā)展。如果再克服一兩個(gè)體制方面的障礙,比如消除地區(qū)性封鎖,大幅增加可再生能源比例的目標(biāo)還是比較有希望實(shí)現(xiàn)的。最近國(guó)家也在建立統(tǒng)一的
電力市場(chǎng),同時(shí)又發(fā)展分布式能源,總的來說能源政策日益開放和靈活,這對(duì)發(fā)展可再生能源是十分必要的。
第二,生態(tài)系統(tǒng)的碳中和作用提到空前高度。
我們以前也有人工造林的承諾,但那是錦上添花,并沒有算到中國(guó)的減排成績(jī)里。
中國(guó)森林資源面積和蓄積量持續(xù)雙增長(zhǎng),這在發(fā)展中國(guó)家是獨(dú)一份的。中國(guó)的森林吸收了大量的二氧化碳,現(xiàn)在中國(guó)把生態(tài)建設(shè)、生態(tài)恢復(fù)跟工業(yè)減排放在一起綜合考慮,使我們氣候行動(dòng)的工具選擇更為豐富,會(huì)大大降低全社會(huì)的減碳成本。中國(guó)在這方面有比較大的優(yōu)勢(shì),我們沒有理由不重視生態(tài)系統(tǒng)的潛力,但要想發(fā)揮它的全部潛力,也有一些體制
問題需要進(jìn)一步解決。
第三,政策體系的變化。
過去搞環(huán)保主要依賴行政手段。上世紀(jì)90年代治理水污染實(shí)行的“零點(diǎn)行動(dòng)”“關(guān)停十五小”“十一五”
節(jié)能減排,前幾年的環(huán)保督察,特點(diǎn)就是依靠“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等行政手段。行政手段的好處是短期內(nèi)見效快,不利之處是社會(huì)成本特別高,也特別容易反彈。
大家在
北京感受很明顯。此前不久還有不少人覺得我們的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)已經(jīng)取得決定性勝利,但2021年兩會(huì)期間的重污染過程表明勝利并不徹底,反彈一觸即發(fā)。今后的環(huán)保政策手段恐怕要做出較大的轉(zhuǎn)換。“十四五”期間,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力依然非常大,同時(shí)又要疊加環(huán)保的約束,尤其是碳達(dá)峰的承諾,發(fā)展與減排之間的矛盾會(huì)變得空前突出。
要想降低這對(duì)矛盾,最重要的手段是用好經(jīng)濟(jì)政策,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)政策的社會(huì)成本最低,更可持續(xù),反彈也相對(duì)較少。所以“十四五”期間,我建議國(guó)家一定要更加重視經(jīng)濟(jì)政策的使用。其實(shí),我們的很多政策已經(jīng)都有了,但需要環(huán)保部門、能源部門真正轉(zhuǎn)變觀念,真正把經(jīng)濟(jì)政策作為碳中和、
碳減排的首要工具,而不是走依賴行政手段、運(yùn)動(dòng)式減排的老路。
(作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、北京大學(xué)環(huán)境與能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任)