2019年4月3日，生態(tài)環(huán)境部（“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”）頒布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》草案（“《草案》”），于2019年5月2日結(jié)束了向各界的征求意見。據(jù)保爾森基金會(huì)披露的消息，司法部與生態(tài)環(huán)境部會(huì)根據(jù)征求意見情況對(duì)《草案》進(jìn)行完善修改并可能開展第二輪書面征求意見，今年第四季度可能會(huì)正式出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》。

我們也在《草案》發(fā)布后迅速發(fā)布了《中國(guó)碳交易立法的最新更新》，對(duì)《草案》中的一些重要問題進(jìn)行了解析。《草案》發(fā)布至今已有五個(gè)月，社會(huì)各界對(duì)碳排放權(quán)立法已有了一些新的討論和回應(yīng)，我們?cè)诖藢?duì)一些新的討論和新的問題，進(jìn)行深度解析。

《草案》第十條規(guī)定“碳排放配額是所有權(quán)人的資產(chǎn)，其權(quán)屬通過國(guó)家碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)登記確認(rèn)，權(quán)屬變更自登記時(shí)起發(fā)生法律效力。”這說明碳排放配額已被法律明確確認(rèn)為一種資產(chǎn)，且碳產(chǎn)品的所有權(quán)變動(dòng)規(guī)則也有了具體的法律依據(jù)。但同時(shí)《草案》并未沿用《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》（送審稿）（“《送審稿》”）的規(guī)定，界定“排放配額是無(wú)形資產(chǎn)”，說明監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于碳配額包括ccer等碳產(chǎn)品的資產(chǎn)屬性，還未達(dá)成一致意見。

存在分歧的原因可能是由于在碳交易會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和稅務(wù)處理上監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他機(jī)關(guān)之間尚未統(tǒng)一或達(dá)成一致意見，目前中國(guó)對(duì)于碳交易，還沒有統(tǒng)一的會(huì)計(jì)處理準(zhǔn)則和稅務(wù)處理科目，而一旦在法律上確認(rèn)配額的無(wú)形資產(chǎn)屬性，那在碳排放權(quán)會(huì)計(jì)處理上就應(yīng)按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第6號(hào)——無(wú)形資產(chǎn)》對(duì)碳配額進(jìn)行確認(rèn)、列報(bào)和計(jì)稅。目前《草案》沒有沿用《送審稿》的表述，表明碳會(huì)計(jì)準(zhǔn)則問題還懸而未決。

正因?yàn)榱⒎ㄉ系幕乇埽?月19日“美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)（EDF）”在其官方公眾號(hào)上披露的“碳市場(chǎng)建設(shè)加速在即 美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)提十條建議”中，第4條建議就是建議中國(guó)“研究并完善碳會(huì)計(jì)制度”，給出的理由則是“建立清晰明確的碳會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)處理方法有助于提高重點(diǎn)排放企業(yè)利用市場(chǎng)手段進(jìn)行碳資產(chǎn)配置的效率，也有助于發(fā)現(xiàn)碳排放配額的內(nèi)在價(jià)值、完善中國(guó)碳定價(jià)機(jī)制”。我們也很期待監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)一步深入研究后，對(duì)該問題給出明確意見。

對(duì)待碳金融的態(tài)度前后兩任碳交易主管部門——發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司和生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司的態(tài)度均是較為一致的，即：在全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建立并平穩(wěn)運(yùn)行的前期，防止過度投機(jī)和過度金融化，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。但在《草案》中，并沒有抑制碳金融的條款出現(xiàn)，相反允許碳排放權(quán)抵押，這也是對(duì)已有的、在碳市場(chǎng)中試驗(yàn)過的一種碳交易創(chuàng)新方式的認(rèn)可和鼓勵(lì)。

特別需要關(guān)注的是，《草案》規(guī)定交易主體可以通過集中競(jìng)價(jià) [1] 的方式交易碳產(chǎn)品，這與已往的監(jiān)管口徑不同。此前，證監(jiān)會(huì)在2016年3月2日《清理整頓各類交易場(chǎng)所問答》中，在回復(fù)“國(guó)家發(fā)改委推進(jìn)的‘碳交易’是否需要遵守清理整頓政策？”時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)，碳排放權(quán)交易“不得采取集中競(jìng)價(jià)、做市商等集中交易方式進(jìn)行交易”，“不得以集中交易方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化合約交易。”本次《草案》的規(guī)定，突破了證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管文件要求，可見監(jiān)管機(jī)構(gòu)在立法時(shí)，并非完全抑制創(chuàng)新和排除使用各種金融方式參與碳交易。

同時(shí)很有意思的一點(diǎn)在于，在2016年《送審稿》的“起草說明”里，發(fā)改委在“五、對(duì)各單位反饋意見的吸收情況/（五）關(guān)于期貨的建議”中提到：“證監(jiān)會(huì)建議在‘交易產(chǎn)品’中刪除碳期貨。我們認(rèn)為市場(chǎng)需要保證活躍程度，黨中央、國(guó)務(wù)院也鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，應(yīng)在條件具備的時(shí)候?qū)⑻计谪浖{入，這是國(guó)際上所有碳排放權(quán)交易體系的通行做法，故未予吸收。”當(dāng)時(shí)對(duì)外發(fā)布的《送審稿》第十六條中就明確規(guī)定：“碳排放權(quán)交易的交易產(chǎn)品為排放配額、國(guó)家核證自愿減排量及相應(yīng)的期貨等。”

可見在2016年，對(duì)于當(dāng)時(shí)是否需要碳期貨，發(fā)改委與證監(jiān)會(huì)有意見分歧，但最終發(fā)改委還是將期貨作為碳交易產(chǎn)品的一種，寫進(jìn)了條例，但后該條例并未通過，2017年后發(fā)改委的監(jiān)管口徑又轉(zhuǎn)而變更為防范金融風(fēng)險(xiǎn)。但在今年上半年發(fā)布的《草案》中，生態(tài)環(huán)境部又將“集中競(jìng)價(jià)”寫進(jìn)了條例，而該交易方式在2016年已被證監(jiān)會(huì)禁止適用于碳排放權(quán)交易中。故對(duì)于集中競(jìng)價(jià)方式的具體適用，我們還需等待監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步的配套法規(guī)或證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管文件出臺(tái)，也需從未來頒布的法規(guī)中，進(jìn)一步一窺監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)碳金融的態(tài)度。

《草案》第十六條“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”規(guī)定將建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)制度加強(qiáng)碳排放交易風(fēng)險(xiǎn)管理。包括建立漲跌幅限制、風(fēng)險(xiǎn)警示、異常交易處理等方式來穩(wěn)定碳市場(chǎng)運(yùn)行。同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了政府監(jiān)管的作用，有關(guān)部門可根據(jù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、穩(wěn)定碳市場(chǎng)的需要，以拍賣等形式有償分配配額。從條款中可見，雖然《草案》強(qiáng)調(diào)的是“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”，但調(diào)節(jié)機(jī)制的背后，還是強(qiáng)調(diào)政府作為市場(chǎng)制定者對(duì)碳市場(chǎng)的監(jiān)管和調(diào)控地位。而這也與監(jiān)管機(jī)構(gòu)近幾年對(duì)碳交易市場(chǎng)的態(tài)度較為一致，穩(wěn)健而謹(jǐn)慎。

另外一點(diǎn)體現(xiàn)政府集中調(diào)控的是，《草案》明確核查機(jī)構(gòu)的“核查經(jīng)費(fèi)納入中央預(yù)算安排”，這與《送審稿》中 “核查費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政予以安排”不同，且《草案》進(jìn)一步規(guī)定“重點(diǎn)排放單位可以在國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門公布的核查機(jī)構(gòu)名錄內(nèi)自主選擇核查機(jī)構(gòu)”。聯(lián)想之前各地重點(diǎn)排放單位的碳核查，核查機(jī)構(gòu)的核查資質(zhì)、核查經(jīng)費(fèi)以及核查人員考試都由地方碳交易主管部門負(fù)責(zé)，可以猜測(cè)后續(xù)可能會(huì)開展全國(guó)統(tǒng)一的核查機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證和核查員考試制度。

根據(jù)歐盟、韓國(guó)等碳市場(chǎng)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，政府在碳市場(chǎng)中扮演著極其重要的角色。政府的有效監(jiān)管是碳排放總量控制目標(biāo)完成的關(guān)鍵，但在調(diào)控過程中也需把控好“度”，保證市場(chǎng)參與者的正常利益。未來我們也樂于見到中國(guó)的碳市場(chǎng)引入更多市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

在中國(guó)啟動(dòng)碳交易市場(chǎng)之前，就有專家指出，信息披露將是這一機(jī)制能否順利運(yùn)行的關(guān)鍵。北京大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)教授張世秋表示：碳排放權(quán)是虛擬資產(chǎn)，信息公開有助于界定和明晰產(chǎn)權(quán)，確保交易過程公平、公正和無(wú)欺。如此，才能產(chǎn)生能夠優(yōu)化資源配置的碳價(jià)信息，達(dá)到建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的真正目的。

早在2016年10月國(guó)務(wù)院公布的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中（在2020年前）就提到“建立溫室氣體排放信息披露制度”，但在2017年底發(fā)布的《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》中，并沒有過多的提到關(guān)于“信息披露”的問題。

且2013年以來陸續(xù)啟動(dòng)的7省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，均未強(qiáng)調(diào)推進(jìn)信息披露制度建設(shè)。試點(diǎn)運(yùn)行期出現(xiàn)了價(jià)格波動(dòng)性大、市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能發(fā)揮受限等問題，碳價(jià)走勢(shì)很難由市場(chǎng)形成預(yù)期，這很大程度上與市場(chǎng)缺乏透明度相關(guān)。7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章中關(guān)于信息公開的部分，均未涉及交易者的碳排放數(shù)據(jù)、政府配額分配情況、或是核查機(jī)構(gòu)核查信息的公開。不同試點(diǎn)碳市場(chǎng)的信息公開規(guī)則也不一樣，大多數(shù)僅要求公開控制排放單位的清單以及履約/違約單位清單，而一些試點(diǎn)碳市場(chǎng)甚至還未能達(dá)到這一基本要求。

本次草案中關(guān)于“信息披露”，也僅有一個(gè)條款，規(guī)定生態(tài)環(huán)境部應(yīng)組織定期公布碳排放權(quán)交易信息和各年度重點(diǎn)排放單位的碳排放配額提交完成情況。規(guī)定的較為籠統(tǒng)，且也沒有提到交易機(jī)構(gòu)、交易主體具體的信息披露義務(wù)。具體，我們還需要等待未來進(jìn)一步發(fā)布的細(xì)則，期待全國(guó)碳市場(chǎng)能建立穩(wěn)定、透明的信息披露機(jī)制。

碳交易市場(chǎng)是一個(gè)完全由政策創(chuàng)立的市場(chǎng)，市場(chǎng)的健康、可持續(xù)發(fā)展依賴于健全完善的政策法規(guī)。在2016年《送審稿》的起草說明里，發(fā)改委就非常明確的指出“必須依靠強(qiáng)有力的立法，對(duì)參與的企業(yè)范圍、碳排放配額的清繳義務(wù)、碳排放報(bào)告與核查要求、相關(guān)的處罰措施等作出具有較強(qiáng)法律約束力的規(guī)定，市場(chǎng)才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。”

《草案》既已發(fā)布，那么，未來全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)還需要哪些配套立法？從之前黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)文件及各部委立法文件中可看出，我國(guó)碳市場(chǎng)政策法規(guī)體系可分為頂層設(shè)計(jì)、相關(guān)制度與配套細(xì)則三部分：

1) 頂層設(shè)計(jì)規(guī)范，規(guī)定最基礎(chǔ)的法律關(guān)系和相關(guān)罰則，目前規(guī)定在行政法規(guī)《草案》之中，但不排除未來可能會(huì)上升為法律層級(jí)。

2) 具體制度規(guī)范，主要解決碳市場(chǎng)正常運(yùn)行的相關(guān)問題，包括監(jiān)測(cè)報(bào)告與核查（MRV）制度、重點(diǎn)排放單位管理和配額分配、抵消制度、市場(chǎng)交易制度等。

3) 最后，制定一系列配套細(xì)則與重要制度呼應(yīng)，從實(shí)施層面明晰碳交易相關(guān)方參與的行為標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。

具體如下：

目前我國(guó)已出臺(tái)了《草案》、24個(gè)行業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告指南和補(bǔ)充數(shù)據(jù)表（對(duì)應(yīng)上表中的“溫室氣體核算報(bào)告指南與技術(shù)規(guī)范”）、《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》及自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)（對(duì)應(yīng)上表中的“自愿減排抵消制度”）等規(guī)范，其他細(xì)則尚有待推出。2019年8月30日，生態(tài)環(huán)境部提到將積極推動(dòng)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》立法進(jìn)程，適時(shí)印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)配額總量設(shè)定與分配方案》、《發(fā)電行業(yè)配額分配技術(shù)指南》和重點(diǎn)排放單位溫室氣體排放報(bào)告管理辦法、核查管理辦法、交易機(jī)構(gòu)管理辦法等配套管理制度。

作為一個(gè)強(qiáng)制性市場(chǎng)，只有相關(guān)配套細(xì)則出臺(tái)后，我們才能一覽全國(guó)碳市場(chǎng)的全貌與細(xì)節(jié)。我們也很期待上述配套規(guī)則盡快出臺(tái)，使得全國(guó)碳交易市場(chǎng)健康運(yùn)行。

根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前，全球四大洲共有20個(gè)大大小小的碳市場(chǎng)正在運(yùn)營(yíng)，這些碳市場(chǎng)所覆蓋的排放占到全球總排放量的8%，市場(chǎng)所處的行政區(qū)域涵蓋了全球約八分之一的人口，占全球GDP的37%。2017年12月，中國(guó)全國(guó)（僅發(fā)電行業(yè)）碳排放權(quán)交易體系正式開始啟動(dòng)。該市場(chǎng)涵蓋了約1700家發(fā)電企業(yè)，年排放二氧化碳約35億噸，是迄今為止全球最大的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

完備的規(guī)則，是碳市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，中國(guó)的碳市場(chǎng)監(jiān)管者，也充分意識(shí)到了這一點(diǎn)。預(yù)計(jì)2020年，隨著中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)的正式建立，全球碳市場(chǎng)覆蓋的溫室氣體排放可升至全球總量的14%。中國(guó)碳市場(chǎng)的健康發(fā)展將為全球應(yīng)對(duì)氣候變化與經(jīng)濟(jì)的綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)揮積極作用，我們將密切關(guān)注動(dòng)態(tài)并及時(shí)為您更新。

[1] 集中競(jìng)價(jià)是指：市場(chǎng)上多個(gè)交易主體之間（一般是二個(gè)以上的買方和二個(gè)以上的賣方），同時(shí)通過某一交易系統(tǒng)或平臺(tái)，按一定的競(jìng)價(jià)規(guī)則進(jìn)行交易的方式。目前我國(guó)各證券交易所、銀行間外匯市場(chǎng)等均采用這種競(jìng)價(jià)交易方式。