12月25日，全國人大常委會正式通過了《環(huán)保稅法》，將于2018年1月1日施行。從最早的1993年的“排污收費”到此次“環(huán)保稅”的正式立法，經(jīng)歷了二十多年的時間；而從2007年首次提出“環(huán)保稅”立法動議開始，期間也爭議僅十年。而今“排污稅”終于破繭成蝶。

《環(huán)保稅法》立法歷經(jīng)十年，爭論的焦點在于環(huán)保目標(biāo)與企業(yè)負(fù)擔(dān)之間的矛盾。立法實踐中采取了折中，即沿襲原有排污收費制度的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)而通過提高立法層級的方式，強化環(huán)保執(zhí)法的剛性。

除沿襲排污收費制度的內(nèi)容外，《環(huán)保稅法》設(shè)定了更為細化的稅收減免機制，扶持重點產(chǎn)業(yè)，配合綠色發(fā)展的總體規(guī)劃部署。

隨著環(huán)保的升級，圍繞著《環(huán)保稅法》，我們預(yù)計，未來除了需要逐步提高環(huán)境監(jiān)管和稅收征收力度外，還會建立更加完善的配套體系，包括設(shè)定規(guī)模以下企業(yè)稅收核算方法、明確超標(biāo)排放罰則、配套總量控制指標(biāo)，以及優(yōu)化環(huán)保稅收收入使用機制等。

2016年12月25日，全國人大常委會正式通過了《環(huán)境保護稅法》（下稱《環(huán)保稅法》）。《環(huán)保稅法》經(jīng)歷了近十年的醞釀終于出臺，并且是“十八大”以來我國首部單行稅法，體現(xiàn)了本屆政府對落實生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略、推進綠色發(fā)展的堅定決心。從最早的1993年的“排污收費”到此次“環(huán)保稅”的正式立法，前后經(jīng)歷了二十多年的時間；而從2007年首次提出“環(huán)保稅”立法動議開始，期間也爭議近十年。而今“排污稅”終于破繭成蝶，體現(xiàn)了本屆政府大力改進稅制、正稅清費的總體思路。按照《環(huán)保稅法》的規(guī)定，我國將從2018年1月1日期開征環(huán)保稅，而在正式施行前的一年多時間里，還有一系列相關(guān)細則和配套政策亟待明確。

本報告擬對《環(huán)保稅法》的主要內(nèi)容進行梳理，并對照排污收費的相關(guān)規(guī)定和執(zhí)行經(jīng)驗，分析環(huán)保稅相關(guān)政策體系未來的發(fā)展關(guān)鍵，以及對環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色金融市場的主要影響。

2015年9月，國務(wù)院發(fā)布印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將“加快推進環(huán)境保護稅立法”列為“資源有償使用和生態(tài)補償制度”的重要內(nèi)容。在中央政府高度重視和積極推動下，《環(huán)保稅法》經(jīng)歷了近十年的爭論之后，終于在2016年末出臺，成為我國生態(tài)文明建設(shè)進程中的又一里程碑。

1.《環(huán)保稅法》的淵源

關(guān)于環(huán)保稅的討論最早見于2006年兩會期間部分代表的提案。作為回應(yīng)，2007年6月，國務(wù)院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》提出“研究開征環(huán)境稅”。同年10月，《十七大報告》提出，要“實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”，資源與環(huán)境問題被提至更高的層面，而這也使得開征環(huán)境稅成為2008年政府重點推進的稅收改革之一。此后，財政部、國稅總局、環(huán)保總局等部委開展了多項環(huán)保稅相關(guān)研究，各次兩會會議上也先后有代表多次提出相關(guān)議題。2010年10月，《“十二五”規(guī)劃建議》正式提出了“開征環(huán)境保護稅”。為落實相關(guān)規(guī)劃，2011年10月，國務(wù)院《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》就加強環(huán)境保護工作提出16條意見，其中就包括“推進環(huán)境稅費改革，研究開征環(huán)境保護稅”，隨后召開的中央經(jīng)濟工作會議也提出“要研究推進環(huán)境保護稅改革”。2012年《環(huán)保法（草案）》以及2014年4月的修訂中，都沒有能夠加入環(huán)保稅的相關(guān)內(nèi)容，但是為相關(guān)立法留下了口子，預(yù)示著環(huán)保稅將單獨立法。財政部和環(huán)保部、國稅總局也加緊立法進程，在2013年向國務(wù)院報送了環(huán)保稅的立法請示，并于2014年11月形成《環(huán)保稅法（草案稿）》。2016年8月，《環(huán)保稅法（草案）》首次提請全國人大常委會審議，并于9月2日起公開征求意見。經(jīng)過三個月的公示，《環(huán)保稅法》經(jīng)過最后一次修訂，于12月25日由人大常委會正式審議通過。

在制定《環(huán)保稅法》的過程中，核心的爭議在于是否應(yīng)當(dāng)提高環(huán)保稅對企業(yè)的負(fù)擔(dān)，或者說如何協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟增長之間的矛盾。有學(xué)者主張原有排污收費的費率較低，無法有效引導(dǎo)企業(yè)落實環(huán)保，因而主張?zhí)岣攮h(huán)保稅率；但提高環(huán)保稅率則會增加企業(yè)負(fù)擔(dān)[1]。也有學(xué)者提出降低其他稅收、提高環(huán)保稅，在不改變總體稅負(fù)的前提下，強化環(huán)保稅的引導(dǎo)作用[2]。經(jīng)過長達十年的激烈爭論，最終《環(huán)保稅法》采用了折中的立法目標(biāo)，即保持稅率與排污費率水平相等，通過提高立法層級的方式，強化環(huán)保執(zhí)法的剛性。按照《環(huán)保稅法（草案）》的立法說明，制定《環(huán)保稅法》推動環(huán)保費改稅的主要目標(biāo)在于解決排污收費立法層級較低、易受地方政府干預(yù)導(dǎo)致執(zhí)法剛性不足的問題，同時通過提高立法層級強化企業(yè)治污減排的責(zé)任，構(gòu)建符合生態(tài)文明建設(shè)要求的“綠色稅制”體系，統(tǒng)籌和強化強化預(yù)算約束。

2. 《環(huán)保稅法》的核心內(nèi)容

從立法目標(biāo)來看，《環(huán)保稅法》主要是為了鞏固和強化原排污收費制度的政策效果，因此不難理解《環(huán)保稅法》沿襲了原有排污收費制度的主要內(nèi)容。在《環(huán)保稅法（草案）》的立法說明中就指明了《環(huán)保稅法》是“按照‘稅負(fù)平移’的原則進行環(huán)境保護費改稅”，即：

根據(jù)現(xiàn)行排污費項目，針對水污染、大氣污染（不包括CO2）、固體廢棄物和噪聲污染征收環(huán)保稅；

將排污費的繳納人作為環(huán)境保護稅的納稅人，即實際排放污染物的生產(chǎn)企業(yè)；

將應(yīng)稅污染物排放量作為計稅依據(jù)，并將現(xiàn)行排污費收費標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護稅的稅額下限。

這樣的規(guī)定，主要是為了在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下，實現(xiàn)排污收費向環(huán)保稅的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。除此之外，為了適應(yīng)立法層級的提升，《環(huán)保稅法》設(shè)定了一些特殊的規(guī)定，以提高其自身在不同政策目標(biāo)和地方特征下的適應(yīng)性。比如：

規(guī)定地方稅率浮動空間：考慮到各地生態(tài)環(huán)境特征和污染物排放結(jié)構(gòu)差異較大，《環(huán)保稅法》允許地方在規(guī)定的稅率標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)自行確定稅率上浮幅度，以適應(yīng)不同地區(qū)綠色環(huán)保實際需求；

細化稅收減免：《環(huán)保稅法》依據(jù)綠色發(fā)展相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，對部分重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門免予征收，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（非規(guī)模化養(yǎng)殖）、車船移動排放、污染集中處理設(shè)施達標(biāo)排放、廢棄物綜合利用等；此外，為鼓勵企業(yè)減排，規(guī)定大氣和水污染物排放濃度值低于標(biāo)準(zhǔn)30%，減征75%；低于標(biāo)準(zhǔn)50%的，減半征收；

最后，由于在環(huán)境保護“費”改“稅”后，征收部門由環(huán)保部門改為稅務(wù)部門，但同時又離不開環(huán)保部門的配合，因此《環(huán)保稅法》充分發(fā)揮上位法的優(yōu)勢，建立環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制，要求環(huán)保部門和稅務(wù)部門建立信息平臺和分工機制，共享企業(yè)環(huán)境相關(guān)信息及環(huán)保稅涉稅信息。

排污收費長期以來，都是我國環(huán)境治理政策體系的核心，也是實施時間最長的環(huán)保政策，對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但在執(zhí)行過程中也暴露出一定的問題。本節(jié)擬通過對比環(huán)保稅和排污收費制度相關(guān)規(guī)定和配套政策，分析目前我國環(huán)保稅立法的現(xiàn)狀，分析其預(yù)期影響，并提出進一步完善相關(guān)立法的重點方向。

1. 政策力度有所強化

環(huán)保政策的力度包括兩個層次：顯性的政策力度，即稅率（費率）的設(shè)定；以及隱形的政策力度，即政策執(zhí)行的剛性。

在稅率設(shè)定方面，《環(huán)保稅法》沿用了現(xiàn)有排污費的費率，對大氣污染物征收每當(dāng)量1.2～12元；水污染物每當(dāng)量1.4～14元；固體廢物按不同種類，征收每噸5～1000元；噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元。然而現(xiàn)有排污收費標(biāo)準(zhǔn)畸低、不足以反映污染治理成本，是普遍的共識。比如污水排放的最低稅率為1.2元，但據(jù)測算，我國平均污水處理成本約為5～10元，兩者相去甚遠。

此外，由于環(huán)境監(jiān)測成本較高，無法對所有企業(yè)進行排放監(jiān)管。排污收費的對象為大中型企業(yè)和部分規(guī)模較大的事業(yè)單位，對小微企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污收費僅在一部分地區(qū)試行。轉(zhuǎn)換為環(huán)保稅后，同樣需要對征稅對象的范圍加以明確，同時，對規(guī)模以下的納稅主體，還需要制定其稅額核算方法。

第三，除了稅率設(shè)定外，對超標(biāo)排放的罰則也是政策效果的重要保障。原排污收費制度中，對于超標(biāo)排放的罰則相對于實際損害已經(jīng)畸低，比如今年7月山東省德州市中級人民法院宣判的“全國首例霧霾案”的賠償標(biāo)準(zhǔn)，被告違規(guī)排放大氣污染物所對應(yīng)的直接治理（污染物治理）和間接治理（生態(tài)環(huán)境破壞修復(fù)）的成本合計2746萬元，而同期該企業(yè)在沒有偷排瞞報的情況下，超標(biāo)排放的罰款合計僅50萬元，遠低于核算的環(huán)境治理成本[5]。而《環(huán)保稅法》沒有對超標(biāo)排放設(shè)置罰則，在環(huán)保稅全面替代排污收費的背景下，原有超標(biāo)排放的罰則何去何從，也是值得關(guān)注的焦點之一。

第四，《環(huán)保稅法》按照污染物排放濃度，設(shè)定了兩檔優(yōu)惠稅率。但在實現(xiàn)的執(zhí)行中，單一的濃度指標(biāo)可能會導(dǎo)致一些企業(yè)監(jiān)管套利：一些企業(yè)完全可以通過稀釋降低排放濃度，從而享受低稅率。因此，我們建議，還應(yīng)該引入排放總量控制目標(biāo)，只有總量受控，排放權(quán)才能顯出一定的稀缺性，才會有交易價值，從而為全國統(tǒng)一的市場化排放權(quán)市場提供基礎(chǔ)。

最后，《環(huán)保稅法》在執(zhí)行力度上的提升也并非理所當(dāng)然。在排污收費的制度體系下，排污量的認(rèn)定權(quán)和排污費的征收權(quán)是一體的，均為環(huán)保部門；而在環(huán)保稅法律制度下，認(rèn)定權(quán)與征收權(quán)分離。稅務(wù)部門難以在環(huán)保數(shù)據(jù)檢測這樣的專業(yè)領(lǐng)域監(jiān)督環(huán)保部門，此時環(huán)保部門提高執(zhí)法力度的動機下降、尋租空間增加。更進一步，盡管《環(huán)保稅法》作為上位法，能夠杜絕地方政府將排污費減免作為“政策優(yōu)惠”，追求短期經(jīng)濟增長而無視可持續(xù)發(fā)展的問題，提高稅收征收環(huán)節(jié)的執(zhí)法剛性。但在稅額認(rèn)定的過程中，需要環(huán)保部門的配合，而地方政府通過對環(huán)保部門的干預(yù)，直接影響稅額的認(rèn)定，依然可以在環(huán)保稅的法律環(huán)境下，干預(yù)企業(yè)的應(yīng)稅總額。

綜上所述，《環(huán)保稅法》要真正實現(xiàn)即立法目標(biāo)，強化環(huán)保政策執(zhí)行剛性和力度，還需查疏堵漏，完善執(zhí)行細則和配套體系。

2. 配套政策有待完善

排污收費制度的法律和政策體系，有4部法律、2項國務(wù)院專門規(guī)定和12項補充規(guī)定、15項各部委的行政規(guī)章，和50多項省級法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成。完善《環(huán)保稅法》配套政策體系、提高環(huán)保執(zhí)法強度和力度，同樣需要相應(yīng)的配套體系。

根據(jù)前文分析，《環(huán)保稅法》的配套機制主要可以包括四個方面：

完善企業(yè)污染物排放在線監(jiān)控體系和數(shù)據(jù)監(jiān)察制度：為了執(zhí)行排污收費制度，各級環(huán)保部門建立了遍及全國的近兩千個各級環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)，擁有監(jiān)理人員數(shù)萬人[6]。這一系統(tǒng)在環(huán)保稅法律環(huán)境下，需要進一步夯實和完善。此外，在環(huán)境執(zhí)法和稅收征收權(quán)力分離的背景下，需要注意對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察力度的維持和監(jiān)管。通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等技術(shù)手段強化在線監(jiān)測是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要手段。同時，還需要建立國家環(huán)保部門飛行檢查制度，以及離任審查和污染追責(zé)制度，并特別關(guān)注對環(huán)保部門不作為的重視；

明確超標(biāo)排放等環(huán)境違法的罰則：在對污染物達標(biāo)排放征收環(huán)境稅的同時，需要明確對超標(biāo)排放的罰則。在“‘費’‘稅’平移”的立法目標(biāo)指引下，相關(guān)罰則大概率地也會沿用現(xiàn)有排污收費制度，維持較低的水平。在這樣的政策背景下，設(shè)立環(huán)境污染和生態(tài)損害的“代位訴訟及求償”制度，允許第三方機構(gòu)、民間組織或居民代表向構(gòu)成環(huán)境損害的企業(yè)，以及關(guān)聯(lián)的政府部門提起訴訟，主張權(quán)利，能夠有效地彌補追責(zé)主體缺失造成的執(zhí)法困局。在2015年12月29日，最高人民法院召開的環(huán)境資源保護典型案例新聞通氣會上通報的十起環(huán)境侵權(quán)典型案例中，就有三期訴訟是有環(huán)保機構(gòu)提起的公益性訴訟。

設(shè)定污染物排放總量控制指標(biāo)：結(jié)合地區(qū)污染物排放總量控制政策目標(biāo)，將按流量征收的環(huán)保稅，與總量調(diào)整機制相結(jié)合。具體的總量調(diào)整機制可以包括“排污權(quán)交易”、超量排放的額外收費等。1993年8月，原國家計委和財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于征收污水排污費的通知》，對不超標(biāo)的污水排放征收排污費。這是在排污收費中首次體現(xiàn)了總量控制的思想，值得借鑒。

明確環(huán)保稅的稅收收入使用方式：排污收費是中國為數(shù)不多的納入財政預(yù)算內(nèi)的行政收費，2003年至2015年全國累計征收排污費2115.99億元，以75%、15%和10%的比例分別劃轉(zhuǎn)至地方級、省級和國家級財政部門，省財政廳將所收到的排污費全部撥付給環(huán)保廳作為財政預(yù)算的一部分，用于污染防治等工作，成為地方環(huán)保局的重要經(jīng)費來源。在我國現(xiàn)有的8條公共部門環(huán)保投資渠道中，排污收費專項資金是唯一由環(huán)保部門管理的投資渠道，在污染治理、生態(tài)修復(fù)相關(guān)領(lǐng)域具有一定的專業(yè)優(yōu)勢。《環(huán)保稅法》沒有對稅收收入的使用做出限制，而按照預(yù)算法規(guī)定，稅收收入納入一般公共預(yù)算管理。在環(huán)保稅法律環(huán)境下，也需要明確相關(guān)稅收收入的使用方式，并繼續(xù)對環(huán)保部門相關(guān)資金做出相應(yīng)的安排。

《環(huán)保稅法》在稅率設(shè)置、應(yīng)稅污染物種類設(shè)置，以及納稅人的設(shè)定都參照了原有排污收費政策的相關(guān)規(guī)定，因此從政策強度上看，并不會對相關(guān)產(chǎn)業(yè)和市場產(chǎn)生直接的沖擊作用。但是動態(tài)地看，實現(xiàn)環(huán)保“‘費’‘稅’平移”應(yīng)當(dāng)只是《環(huán)保稅法》施行的第一個目標(biāo)，其目的是減少法律和政策的調(diào)整對經(jīng)濟系統(tǒng)造成的人為沖擊。而其最終的目標(biāo)，無疑還是完善生態(tài)文明體制機制建設(shè)，并最終推動我國社會和經(jīng)濟實現(xiàn)綠色發(fā)展。因此，我們有必要繼續(xù)關(guān)注《環(huán)保稅法》相關(guān)的配套政策后續(xù)的立法動態(tài)。

就目前的信息來看，由于《環(huán)保稅法》將原有基于部門規(guī)章的排污收費制度上升為上位法，在覆蓋范圍、執(zhí)法監(jiān)管等方面都將有顯著的提升。結(jié)合日前環(huán)保部針對華北大面積霧霾情況，派出13個督查組檢查大氣污染治理情況的現(xiàn)象，可以預(yù)期隨著《環(huán)保稅法》的執(zhí)法要求更趨嚴(yán)格，水、氣、固、噪等污染監(jiān)察監(jiān)測專業(yè)性日益提高，對自動化環(huán)保監(jiān)察監(jiān)測的相關(guān)技術(shù)、設(shè)備和系統(tǒng)的需求也會提高。

此外，《環(huán)保稅法》明確對污水以及固廢集中處理、循環(huán)利用的情況不征環(huán)保稅，這一規(guī)定通過立法的形式明確了對城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理，以及工業(yè)固體廢棄物循環(huán)利用等產(chǎn)業(yè)的支持和鼓勵，對于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會帶來長遠的積極影響。